Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 8а-11645/2024[88а-15138/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П, судей Иванова А.Е. и Раптановой М.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобуВербицкой Галины Владимировна, Загладюк Зои Ивановны, Мажитова Рамазана Хасеновича, Мараренко Нины Сергеевны, Федоровой Элеоноры Викторовны, Чумаченко Ивана Сергеевича, ТСЖ "Август" на решение Севастопольского городского суда от 26 июля 2023 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. по административному делу по административно исковому заявлению Вербицкой Г.В, Загладюк З.И, Мажитова Р.Х, Мараренко Н.С, Федоровой Э.В, Чумаченко И.С, ТСЖ "Август" об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П, заключение старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г.N 730-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя (далее - Правила землепользования и застройки) применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана.

Постановление вступило в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования (30 декабря 2022 г. на официальном интернет-сайте Правительства Севастополя (https://sevastopol.gov.ru) и на момент принятия судом обжалуемого решения сохраняло свое действие в оспариваемой части с учетом внесенных изменений, не затрагивающих прав административных истцов.

Административные истцы обратились в Севастопольский городской суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки, установивших градостроительное зонирование в отношении земельных участков, правообладателями которых они являются, либо о формировании и предоставлении которых ими заявлено, соответственно.

Административные исковые требования мотивированы тем, что оспариваемыми положениями границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков установлены не в соответствии с проектом Правил землепользования и застройки, без учета ранее действовавшего генерального плана г. Севастополя, фактического освоения территории, положений статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, что влечет нарушение их прав и законных интересов как правообладателей земельных участков.

Решением Севастопольского городского суда от 26 июля 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г, в удовлетворении требований административных истцов отказано.

В кассационной жалобе административные истцы просят постановленные судебные акты отменить, по мотиву неправильного применения судами норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение, которым требования удовлетворить.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 26 марта 2024 г, определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 апреля 2024 г. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Костюк А.И. в своем заключении полагал постановленные по делу судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены не были.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования процедуры принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно положениям статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно статьям 1, 30, 31 и 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия.

В силу части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ. Так, частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Руководствуясь положениями статей 3, 4, 5.1, 8, 9, 23, 24, 25, 31 и 32ГрК РФ, статьями 24 и 35 Устава Севастополя, принятого Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 г, статьями 6-8, 27 Законаг. Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", постановлением Правительства Севастополя от 24 ноября 2015 г.N 1084-ПП, утвердившим регламент его работы, Законом г. Севастополяот 29 июля 2020 г. N 593-ЗС "О порядке организации и проведении общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в г. Севастополе", статьей 36 Законаг. Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актахг. Севастополя", оценив представленные письменные доказательства, суды пришли к правильному выводу, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным исполнительным органом государственной власти Севастополя при соблюдении требований к форме, виду, в соответствии с установленной процедурой, в надлежащем порядке доведены до всеобщего сведения.

Приведенный вывод также подтверждается ранее состоявшимися судебными актами, вступившими в законную силу, которыми проверена вышеуказанная процедура (административные дела N 3а-34/2023, N 3а-87/2023).

В соответствии с частью 1.1. статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ) до 1 января 2025 г. на территориях Республики Крыма и города федерального значения Севастополя особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности (с учетом особенностей, предусмотренных частью 1.4 настоящей статьи) могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории г. Севастополя регламентируются Закономг. Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории г. Севастополя" (далее - Закон г. Севастополя N 46-ЗС) и Положением об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. N 413-ПП (далее - Положение N 413-ПП).

На основании статьи 13 Закона г. Севастополя N 46-ЗС до 1 января2023 г. правила землепользования и застройки могут быть разработаны до утверждения документов территориального планирования.

При этом принятые государственными органами г. Севастополя до вступления в силу Закона N 6-ФКЗ нормативные правовые актыг. Севастополя действуют в части, не противоречащей утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности правилам землепользования и застройкиг. Севастополя, документации по планировке территории (пункт 2.2 Положения N 413-ПП).

На момент принятия Правительством Севастополя оспариваемого постановления от 29 декабря 2022 г. N 730-ПП в г. Севастополе не был принят генеральный план г. Севастополя, который основывался бы на градостроительном законодательстве Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 31 ГрК РФ (в редакции, актуальной на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки) применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Разработанные Правила землепользования и застройки применяются к части территории г. Севастополя в границах внутригородских муниципальных образований Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана.

Таким образом, подготовка проекта Правил землепользования и застройки в данном случае могла осуществляться без учета положений о территориальном планировании, содержащихся в Генеральном планег. Севастополя, утвержденном решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. N 4114, т.е. до вступления в силу Закона N 6-ФКЗ.

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 ГрК РФ).

Статьей 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В силу части 1 статьи 5.1 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье - проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Оценивая доводы административного искового заявления, содержащего, в том числе позицию о противоречии оспариваемых положений Правил землепользования и застройки положениям его проекта, суды исходили из того, что публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Как следует из дела, процедура проведения публичных слушаний была соблюдена, возможность участвовать в обсуждении проекта Правил землепользования и застройки и представлять свои предложения административным истцам была предоставлена.

В силу вышеизложенного, вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам об обратном, вывод судов о соблюдении уполномоченным органом порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным, поскольку заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Разрешая заявленные административные исковые требования и отклоняя доводы административных истцов, суды правильно применив нормы процессуального права, нормы материального права, верно определив фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, не установили признаков противоречия оспариваемых положений нормам, имеющим большую юридическую силу, в том числе, не усмотрев признаков произвольности, необоснованности оспариваемого градостроительного зонирования.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Пунктом 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30ГрК РФ).

Статья 85 ЗК РФ предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Из вышеизложенных норм градостроительного законодательства следует, что территориальная зона выделяется для установления градостроительного регламента в отношении нее, иными словами определение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны обусловлено установлением для этой зоны градостроительного регламента.

Вопреки доводам представителя административных истцов проект Правил землепользования и застройки подготовлен на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, действующего законодательства, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности г. Севастополя.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1.4.6 Правил землепользования и застройки виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства применяются в соответствии с пунктами 2.1-2.22 раздела III настоящих Правил.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1.9 Правил землепользования и застройки в случае, если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1-2.22 раздела III настоящих Правил.

Судами установлено, что административный истец Вербицкая Г.В, являющаяся собственником земельных участков, находящихся в садовом товариществе "Надежда", с кадастровыми номерами N, N, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для ведения садоводства (код 13.2)", отнесенных к территориальной зоне "индивидуального жилищного строительства"(Ж-2.1.1), оспаривает границы установления территориальной зоны "лесов" (Р-6) в отношении прилегающей к ее земельным участкам территории, полагая, что и в отношении данной территории необходимо установить территориальную зону Ж-2.1.1, что будет отвечать ее законным интересам при реализации правомочий собственника земельных участков, смежных с этой территорией.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, в части требований административного истца Вербицкой Г.В, суды первой и апелляционной инстанций, проверили доводы сторон, и правильно установив фактические обстоятельства, обоснованно не усмотрели оснований для удовлетворения административного иска, исходя из следующего.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), закрепляющим основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения, в статье 2 определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - это нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

В соответствии с частью 2 статьи 69 Закона N 123-ФЗ противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств (лесопарков), на территориях лесничеств (лесопарков); от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ"О пожарной безопасности" противопожарный режим - это совокупность требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты.

В данном случае, как установили суды, при принятии оспариваемого градостроительного решения по существу учтено, что в непосредственной близости к земельным участкам административного истца на расстоянии 18 метров расположен земельный участок с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "отдых рекреация(код 5.0), использование лесов (код 10.)", что, как правильно указал суд апелляционной инстанции, исключает состоятельность требования о расширении, на это же расстояние, территориальной зоны "индивидуального жилищного строительства" (Ж-2.1.1), в границах которой расположены земельные участки административного истца, с возведенными на них жилыми строениями (т.1 л.д.142-147).

Кассационный суд, вопреки доводам заявителя, разделяет позицию судов, что в данном случае территориальная зона "индивидуального жилищного строительства" (Ж-2.1.1), в соответствующих границах, относительно границы территориальной зоны "лесов" (Р-6), установленной в отношении территории, прилегающей к земельным участкам административного истца, представляется обоснованно определенной, в том числе, с учетом требований пожарной безопасности, в том числе положений пункта 4.14 СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного и введенного в действие приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. N 288, регламентирующего противопожарные расстояния от зданий, строений, сооружений до границ лесных насаждений.

Административные истцы Загладюк З.И, получившая отказ в предварительном согласовании предоставления из земель, находящихся в государственной собственности, земельного участка, площадью 1 000 кв.м, в г. Севастополь, в районе садового товарищества "Фрегат" с видом разрешенного использования "для ведения садоводства (код 13.2)" (согласно схеме ГУ-17336/22)) и Мажитов Р.Х, получивший отказ в предоставлении в собственность без торгов за плату земельного участка, площадью 878 кв.м, расположенного в районе садового товарищества "Фрегат" (согласно схеме ГУ-8933/22), оспаривают установление в отношении территории испрашиваемых земельных участков территориальной зоны "природно-ландшафтных территорий" (Р-5), как не предусматривающей вида разрешенного использования земельного участка "для ведения садоводства", который предусмотрен территориальной зоной Ж-1 "ведение садоводства".

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции вполне обоснованно не согласились с таким мнением административных истцов.

Согласно материалам дела, испрашиваемый земельный участок(ГУ 17336/22) расположен в границах предмета охраны достопримечательного места "Древний г. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита".

Приказом Минкультуры России от 8 июня 2016 г. N 1279 выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древнийг. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (г. Севастополь) включен в Реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. N 1864 (далее - Приказ N 1864) утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний г. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита".

В силу пункта 4 раздела 1 Приказа N 1864 в границах территории Достопримечательного места запрещается проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность Достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, памятных мест, элементов и характеристик историко-культурного и природного ландшафта, а также объектов, входящих в предмет охраны Достопримечательного места; хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде - природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети.

Судами установлено, что испрашиваемый земельный участок(ГУ-8933/22) частично расположен в границах выявленного объекта культурного наследия "Усадьба" по адресу: Юхарина балка, восточный склон, утвержденных приказом управления охраны объектов культурного наследия г. Севастополя от 12 ноября 2020 г. N 431.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (подпункт 1 пункта 4 статьи 36 ГрК РФ).

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 7 статьи 36 ГрК РФ).

Вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - ЗаконN 73-ФЗ), полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в соответствии со статьей 33 данного закона Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (часть 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

В силу статьи 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся, в том числе земли историко-культурного назначения, для которых, установлен особый правовой режим.

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами (часть 6 указанной статьи).

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о том, что оспариваемое зонирование спорных участков, не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Административные истцы Мараренко Н.С. (собственник земельного участка с кадастровым номером N, площадью 500 кв.м), Федорова Э.В. (собственник земельных участков с кадастровыми номерами N, площадью 6 700 кв.м, N, площадью12 062 кв.м, N, площадью 4 000 кв.м), расположенных в "адрес" в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО "С. Перовской", из земель населенных пунктов с видами разрешенного использования "для ведения личного крестьянского хозяйства, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства" оспаривают установление в отношении земельных участков зоны "сельскохозяйственных угодий (СХ-1)", полагая необходимым установить в отношении них территориальную зону "ведение садоводства" Ж-1 или территориальную зону "индивидуального жилищного строительства" (Ж-2.1).

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции обоснованно исходили из того, что по данным государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности вг. Севастополе вышеуказанные земельные участки отнесены к сельскохозяйственным угодьям.

Кроме того, как установилсуд апелляционной инстанции на основании дополнительно истребованных сведений, спорные земельные участки расположены на территории, ранее находившейся в коллективной собственности ЗАО "С. Перовской" на основании государственного акта постоянного пользования землей, выданного Севастопольской городской администрацией 11 февраля 1999 г. в соответствии с распоряжением Севастопольской городской государственной администрации от 30 декабря 1996 г. N 276-р "О передаче закрытому акционерному обществуим. С. Перовской в коллективную собственность 1 888, 6 га земель для ведения товарного сельскохозяйственного производства".

Земельные участки, ранее находившиеся в коллективной собственности ЗАО "С. Перовской", сформированы для нужд сельского хозяйства.

На основании распоряжения Севастопольской городской государственной администрации от 5 апреля 2005 г. N 430-р "О даче согласия на разработку проекта землеустройства по организации территории земельных долей (паев) закрытому акционерному обществуим. С. Перовской" был разработан проект землеустройства, который утвержден распоряжением Севастопольской городской государственной администрации от 24 октября 2005 г. N 1389-р "Об утверждении проекта землеустройства по упорядочению границ и площадей земель коллективной собственности ЗАО С. Перовской", указывающий на состав земель - угодья (пашня, многолетние насаждения, сенокос или пастбища).

В соответствии с Генеральным планом г. Севастополя от 13 декабря 2005 г. N 4114 земельные участки с кадастровыми номерами N, расположены в зоне сельхозназначения: виноградников/плодовых садов.

В соответствии со статьей 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

При этом сельскохозяйственные угодья, как имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране, не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (части 1 и 6 статьи 79 ЗК РФ).

Установив изложенное, суды пришли к верному выводу, что при таком положении, оспариваемое градостроительное зонирование является обоснованным и исторически сложившимся, отвечающим приоритетным целям использования сельскохозяйственных угодий.

Административный истец Чумаченко И.С. - собственник земельных участков с кадастровыми номерами N, площадью 478 кв.м, N, площадью 523 кв.м, на котором расположено жилое здание с кадастровым номером N, площадью 134 кв.м, находящихся во "адрес", соответственно, из земель населенных пунктов, с видами разрешенного использования "для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок)" оспаривает установление в отношении земельных участков территориальной зоны "лесов" Р-6, полагая необходимым установить в отношении них территориальную зону "индивидуального жилищного строительства"(Ж-2.1).

Установлено, что согласно данным государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в г. Севастополе (ресурсной группы "Достопримечательное место") земельные участки расположены в границах регламентного участка Р-3-3, участка Л-38 (преимущественно озелененные и открытые ландшафты, незастроенные территории), а земельный участок с кадастровым номером N - в незначительной части расположен в границах регламентного участкаР-4-4, участка С-17 (территории садовых товариществ и дачных коллективов с объектами инфраструктуры), в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древнийг. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", утвержденных вышеуказанным Приказом N 1864, в силу положений которого, как правильно указано судом апелляционной инстанции испрашиваемый административным истцом правовой режим земельных участков, как таковой, не может быть установлен.

При этом, вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам, судами правильно указано, что в силу части 8 статьи 36 ГрК РФ, земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Административный истец садоводческое товарищество собственников недвижимости "Август", которому распоряжением Севастопольской городской государственной администрации от 28 августа 1996 г. N 1940-р было согласовано место расположения и разрешено составление проекта отвода земельного участка под садоводство, с присвоением ему 17 марта 2010 г. кадастрового номера, испрашивая его в настоящее время, площадью 59 603 кв.м, оспаривает установление в отношении территории его расположения зоны "объектов образования и науки" (ОС-1), полагая необходимым установить в отношении нее территориальную зону "ведение садоводства" Ж-1.

Проверяя доводы административного искового заявления суд первой инстанции установил, что в соответствии с Правилами земельный участок (согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории заявление ГУ-3234/19) расположен в границах контураОС-1/Г/-/21 территориальной зоны объектов образования и науки (ОС1), частично в границах контура Ж-1/Г/-/20 территориальной зоны ведения садоводства Ж-1.

Действительно, положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства. Как указывалось ранее согласно части 4 статьи 36 ГрК РФ, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, в границах территории объекта культурного наследия федерального значения.

В соответствии с Приказом N 1864 спорный земельный участок находится в границах территории с режимом использования Р-3-3 уч. Л-26, где запрещаются земляные и мелиоративные работы, не связанные с исследованиями, сохранением, музеефикацией памятников и исторически ценного (культурного) ландшафта, использованием территорий в рекреационных целях, требования к градостроительному регламенту предусматривают ограничение - без права возведения капитальных зданий и сооружений. Таким образом в границах данного регламентированного участка размещение любых объектов капитального строительства на земельном участке не предусмотрено.

Пунктом 29 Приказа N 1864 в отношении территории Л-26 установлены следующие виды разрешенного использования земельных участков: природно-познавательный туризм; обеспечение научной деятельности (проведение научной и селекционной работы); ведение лесного хозяйства.

Для названного земельного участка, расположенного в границах участка Р-3-3 Л-26, виды разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", "ведение дачного хозяйства" не предусмотрены.

Таким образом, установление территориальных зон в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется, само по себе не влечет неопределенности правового режима земельного участка, в отношении которого установлен особый правовой режим.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Суд апелляционной инстанции, разрешая апелляционную жалобу, не установилоснований для вывода о признании недействующими оспариваемых положений в части поименованного градостроительного решения, в целях защиты заявленных прав садоводческого товарищества в отношении испрашиваемой территории, в том числе, характеризующейся значительной площадью.

При этом апелляционный суд исходил из того, что оспариваемое градостроительное зонирование, согласно дополнительно представленным стороной административного ответчика данным, обусловлено необходимостью обеспечения территории, в границах которой расположен испрашиваемый земельный участок (м. Фиолент) объектами социального назначения (образования, амбулаторно-поликлинического обслуживания, обеспечения правопорядка), на что обращалось внимание департаментом образования и науки г. Севастополя при корректировке проекта Правил землепользования и застройки. Реализация проектов по возведению соответствующих объектов регламентирована специальными положениями градостроительного законодательства и не охватывается предметом настоящего судебного разбирательства.

Установив, что оспоренные правовые положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции, с которым согласился апелляционный суд правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, принял решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций подробно мотивированы в обжалуемых судебных актах и в дополнительной аргументации не нуждаются.

Подробно приведенные в кассационной жалобе, доводы административных истцов, выражающие несогласие с выводами суда первой и апелляционной инстанции, подлежат отклонению по приведенным выше причинам, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 26 июля 2023 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. - оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 12 июля 2024 г.

Председательствующий

О.П. Анянова

Судьи

А.Е. Иванов

М.А. Раптанова