Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 г. по делу N 8а-19781/2024[88а-23156/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П, судей Шелудько В.В. и Усенко Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобуООО "Крымтур" Севастопольское бюро путешествий и экскурсий" на решение Севастопольского городского суда от 15 ноября 2023 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 г. по административному делу по административному исковому заявлениюООО "Крымтур" Севастопольское бюро путешествий и экскурсий" об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Шаповаловой О.Ю, полагавшей апелляционное определение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г.N 730-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных, образования: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана (далее - Правила землепользования и застройкиN 730-ПП).

Постановление опубликовано 30 декабря 2022 г. на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru, 31 декабря 2022 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Впоследствии в Правила землепользования и застройки N 730-ПП внесены изменения, не затрагивающие оспариваемые в настоящем деле положения.

ООО "Крымтур" Севастопольское бюро путешествий и экскурсий" (далее - Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Правил землепользования и застройки N 730-ПП в части установления в отношении земельного участка истца территориальной зоны ОС-5/Л/Н1/1 "Зона музеефицированных и мемориальных объектов".

Решением Севастопольского городского суда от 15 ноября 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено частично, судом признаны не действующими с даты вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки N 730-ПП в части установления территориальной зоны ОС-5/Л/Н1/1 "Зона музеефицированных и мемориальных объектов" земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 г. вышеуказанное решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе Общество приводит собственный анализ обстоятельствам дела и нормам законодательства, просит отменить постановленные по делу судебные акты, ссылается на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального и процессуального права, направить административное дело на новое рассмотрение.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 6 июня 2024 г, определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июня 2024 г. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Департамент архитектуры и градостроительства г. Севастополя и ФГБУК "Музей-заповедник героической обороны и освобождения Севастополя" в письменных возражениях просят оставить кассационную жалобу без удовлетворения, указывая на законность апелляционного определения.

В судебном заседании прокурор отдела управления Главного управления Генеральной Прокуратуры Российской ФедерацииШаповалова О.Ю. в своем заключении полагала апелляционное определение подлежащим оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В силу положений части 1 статьи 318 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 35 КАС РФ, в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить кассационные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 321 КАС РФ.

Поскольку решение Севастопольского городского суда от 15 ноября 2023 г, обжалуемое в кассационной жалобе Общества, отменено судом апелляционной инстанции - апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 г, указанное решение суда первой инстанции не является вступившим в законную силу судебным актом и не может являться предметом проверки суда кассационной инстанции, в связи с чем кассационная жалоба Общества на решение Севастопольского городского суда от 15 ноября 2023 г на основании пункта 6 части 1 статьи 329 КАС РФ подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

В данном случае предметом проверки суда кассационной инстанции является апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 г.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены не были.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правила землепользования и застройки N 730-ПП ранее являлись предметом неоднократной судебной проверки, по результатам которой судами установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа, принявшего оспариваемый нормативно-правовой акт, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения его в действие и официального опубликования (административные дела N 3а-34/2023, N 3а-72/2023, N 3а-87/2023, N 3а-118/2023) и по этим основаниям в настоящем деле не оспариваются.

Вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам, не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции о соответствии оспариваемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд кассационной инстанции оснований не усматривает.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, и др.

Проверяя оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил, что арендуемый ООО "Крымтур" земельный участок с кадастровым номером N с расположенным на нем зданием с кадастровым номером N с внесенными в ЕГРН видами разрешенного использования "культурное развитие", "общественное питание", "магазины", "деловое управление", в соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 6 июня 2019 г. N 725 "Об утверждении границ и режима использования территории объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль мемориального комплекса памятников обороны города Севастополя в 1854-1855 годах "Исторический бульвар", 1904-1905 годы, военный инженер О.И. Энберг, расположенного по адресу: г. Севастополь, Исторический бульвар" (далее - Приказ N 725) находится в границах территории указанного объекта культурного наследия федерального значения.

Приказом N установлено, что территория объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль мемориального комплекса памятников обороны города Севастополя в 1854-1855 годах "Исторический бульвар", 1904-1905 годы, военный инженер О.И. Энберг, расположенного по адресу: г. Севастополь, Исторический бульвар" (далее - Ансамбль), относится к землям историко-культурного назначения.

Правилами землепользования и застройки N 730-ПП для всей территории Ансамбля установлена территориальная зона ОС-5/5ОС-5/Л/Н1/1 "Зона музеефицированных и мемориальных объектов". Основные виды разрешенного использования земельных участков, предусмотренные данной территориальной зоной "объекты культурно-досуговой деятельности", "парки культуры и отдыха", "осуществление религиозных обрядов", "связь", "размещение автомобильных дорог", "обеспечение обороны и безопасности", "обеспечение внутреннего правопорядка", "историко-культурная деятельность"; условно разрешенные виды использования "предоставление коммунальных услуг", вспомогательные виды использования "магазины", "общественное питание", "служебные гаражи", "земельные участки (территории) общего пользования", "улично-дорожная сеть", "благоустройство территории".

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что при разработке Правил землепользования и застройки N 730-ПП не учтено, что на землях, занятых объектами культурного наследия, устанавливается особый правовой режим, на который согласно пункту 1 части 4 статьи 36 ГрК РФ градостроительный регламент не распространяется, в связи с чем посчитал, что административный ответчик был не вправе проводить в отношении данной территории какое-либо территориальное зонирование и устанавливать территориальную зонуОС-5/Л/Н1/1 "Зона музеефицированных и мемориальных объектов". С учетом изложенного, суд признал оспариваемый нормативный правовой акт несоответствующим нормам действующего законодательства.

Такие выводы суда первой инстанции апелляционным судом обоснованно признаны ошибочными.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и настоящим Законом N 73-ФЗ.

Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункт 10 статьи 2 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 5 Закона N 73-ФЗ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и Законом N 73-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

Пунктом 2 этой же статьи предусмотрено, что в территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Подпунктом 3 данного пункта предусмотрено, что на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Таким образом, действующее законодательство допускает возможность вхождения в территорию объекта культурного наследия земельных участков, не совпадающих с границами этой территории, и нахождение на них как объектов культурного наследия, так и объектов, не являющихся памятниками истории и культуры, используемых в хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия.

При этом использование земельных участков, относящихся к территории объекта культурного наследия, должно осуществляться с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

На основании подпункта 6 пункта 1.9 Правил землепользования и застройки N 730-ПП в случае, если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены, в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения.

Согласно Приложением N 2 к Приказу N 725 для территории к которой принадлежит спорный земельный участок (территории Ансамбля) установлен специальный режим использования территории объекта культурного наследия федерального значения и приведен исчерпывающий перечень по проведению работ в границах данного объекта.

В частности, согласно Приказу N 725 на территории Ансамбля разрешается: проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, расположенных на территории Ансамбля (2.1.); сохранение элементов планировочной структуры территории Ансамбля (2.2.); сохранение элементов природного и культурного ландшафта (2.3.); восстановление утраченных элементов Ансамбля (2.4.);проведение работ по обеспечению функционирования Ансамбля, по поддержанию его функциональной инфраструктуры, не нарушающих его целостности (2.5.); проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия, располагающихся на территории Ансамбля (2.6.); консервация и музеефикация объектов культурного наследия, объектов археологического наследия, а также культурного слоя на основании комплексных научно-исследовательских работ (2.7.); проведение работ по озеленению и благоустройству территории, производимых, в том числе с применением методов реставрации, направленных на формирование наиболее близкого к историческому контексту восприятия Ансамбля (2.8.); обеспечение мер пожарной безопасности Ансамбля (2.9.); прокладка, ремонт, реконструкция подземных инженерных коммуникаций с последующей рекультивацией нарушенных участков (2.10.); прокладка, ремонт и реконструкция дорожных коммуникаций, проведение земляных и иных работ, не нарушающих целостность Ансамбля и не создающих угрозы его повреждения, разрушения или уничтожения, пожара (2.11.); ремонт и реконструкция дорог, проездов, не нарушающие целостность Ансамбля и не создающие угрозы его повреждения, разрушения или уничтожения, пожара (2.12.).

На территории Ансамбля запрещается: новое строительство (3.1.); самовольная вырубка растительности, уничтожение травяного покрова (3.2.); установка на фасадах, крышах объектов культурного наследия, расположенных на территории Ансамбля, средств технического обеспечения, в том числе кондиционеров, телеантенн, тарелок спутниковой связи (3.3.); прокладка наземных и воздушных инженерных коммуникаций, кроме временных, необходимых для проведения реставрационных работ (3.4.); движение транспортных средств на территории Ансамбля, в случае если движение транспортных средств создает угрозу нарушения его целостности и сохранности (3.5.); устройство автостоянок (3.6.); размещение любых рекламных конструкций на объектах культурного наследия, расположенных на территории Ансамбля, и на территории Ансамбля (3.7.); создание разрушающих вибрационных нагрузок динамическим воздействием на грунты в зоне их взаимодействия с Ансамблем (3.8.); оставление материалов (конструкций) и строительного мусора (3.9.); складирование твердых бытовых отходов (3.10.).

Таким образом, границы и режим использования территории, к которой принадлежит спорный земельный участок - территории Ансамбля, определены распоряжением Приказом N 725.

Вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам установление в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны ОС-5/Л/Н1/1 "Зона музеефицированных и мемориальных объектов" не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не создает угрозу нарушения прав административного истца на использование земельного участка.

Требования части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне соблюдены.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

При этом, приведенная норма не содержит запрета на установление территориальных зон в отношении земельных участков в границах территории памятников истории и культуры, а лишь определяет, что на такие земельные участки действие градостроительных регламентов не распространяется.

Не относятся данные территории и к категории земель, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты согласно части 6 статьи 36 ГрК РФ.

В соответствии с частью 7 этой же статьи использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Как установлено судом апелляционной инстанции, указанная правовая позиция федерального законодателя о преимуществе применения федерального закона полностью отражена в тексте оспариваемых Правил землепользования и застройки N 730-ПП. В пункте 1 статьи 1.11. "Особенности использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются" указано, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными органами исполнительной власти, уполномоченными исполнительными органами г. Севастополя в соответствии с федеральными законами.

Вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам, нарушений норм градостроительного, земельного законодательства, а также законодательства об охране объектов культурного наследия при принятии оспариваемого нормативного правового акта по делу не установлено и оспариваемый нормативный правовой акт в части, в которой он оспаривается административным истцом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Установив данные обстоятельства, а также неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, суд апелляционной инстанции, исходя из отсутствия правовых условий для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, обоснованно отменив решение суда первой инстанции, постановилновое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, которые основаны на установленных фактических обстоятельствах, исследованных доказательствах, представленных в материалы дела, которым судом дана надлежащая правовая оценка, и нормах законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Выводы суда апелляционной инстанции подробно мотивированы в обжалуемом судебном акте и в дополнительной аргументации не нуждаются.

Повторно приведенные в кассационной жалобе доводы Общества, выражающие несогласие с выводами суда апелляционной инстанции, подлежат отклонению по приведенным выше причинам, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных доказательств и оспариванию обоснованности выводов суда апелляционной инстанции об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329 КАС РФ, а также применительно к статье 328 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта2024 г. - оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационную жалобу на решение Севастопольского городского судаот 15 ноября 2023 г. - оставить без рассмотрения по существу.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 августа 2024 г.

Председательствующий

О.П. Анянова

Судьи

В.В. Шелудько

Н.В. Усенко