Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 8а-11803/2024[88а-13173/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Евтифеевой О.Э, Мишиной И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Газпром газификация", поданную 13 мая 2024 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 22 марта 2024 года, кассационную жалобу Администрации Томской области, поданную 24 июня 2024 года

по административному делу N 2а-1839/2023 (3а-59/2024) по административному исковому заявлению Рудовской Людмилы Алексеевны к Администрации Томской области, Департаменту по управлению государственной собственностью Томской области о признании незаконным распоряжения Администрации Томской области N 26-РА от 20.01.2023 "Об установлении публичного сервитута", Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Газпром газификация" Цветкова В.В, просившего удовлетворить кассационную жалобу, пояснения представителя Администрации Томской области Кузьминой А.А, просившей удовлетворить кассационную жалобу, пояснения представителя Департамента по управлению государственной собственностью Томской области Нечаевой А.А, просившей удовлетворить кассационную жалобу, возражения на кассационные жалобы прокурора Самойлова А.А, возражения на кассационные жалобы представителя истца Рудовского Д.А, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Рудовская Л.А. (далее-истец) обратилась в Ленинский районный суд г. Томска с административным исковым заявлением к администрации Томской области о признании незаконным распоряжения администрации Томской области N 26-РА от 20.01.2023 "Об установлении публичного сервитута".

В обоснование заявленного требования указано, что административный ответчик оспариваемым распоряжением установилпубличный сервитут на принадлежащем ей на праве собственности земельном участке в целях строительства и эксплуатации линейного объекта системы газоснабжения; данное распоряжение незаконно, поскольку в зоне строительства газопровода находится неучтенный объект культурного, исторического и археологического наследия - "данные изъяты"; кроме того, в зону сервитута попадают имеющиеся насаждения, которые при прокладке газопровода будут повреждены либо уничтожены; также зона сервитута перекрывает подъезд к участку административного истца.

Решением Ленинского районного суда г. Томска от 29.09.2023 (далее-решение суда первой инстанции) в удовлетворении исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 22 марта 2024 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) решение суда первой инстанции отменено, административное дело передано на рассмотрение в Томский областной суд.

Кассатор - общество с ограниченной ответственностью "Газпром газификация" просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В обоснование позиции кассатор настаивает на том, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом.

Кассатор настаивает на том, что суд апелляционной инстанции ссылается на неактуальный обзор судебной практики от 26.04.2017 в котором со ссылкой на приведенную норму земельного кодекса отмечено, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний".

Кассатор ссылается на то, что Федеральным законом Российской Федерации от 03.08.2018 N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" статья 23 ЗК РФ с 01.09.2018 изложена в новой редакции.

Согласно части 2 статьи 23 ЗК РФ сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

В пункте 4 статьи 23 ЗК РФ предусмотрены цели, для которых может быть установлен публичный сервитут. При этом в соответствии с подпунктами 1 - 7 пункта 4 статьи 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается в интересах неопределенного круга лиц и решение об установлении такого публичного сервитута обладает признаками нормативно-правового акта, именно о таких по своей правовой природе публичных сервитутах высказывал свою позицию Президиум Верховного Суда Российской Федерации.

Вместе с этим подпункт 8 пункта 4 статьи 23 ЗК РФ предусматривает возможность установления публичного сервитута для использования земельного участка в целях, предусмотренных статьей 39.37 ЗК РФ. Данная статья включена в главу V.7 ЗК РФ, также введенную Федеральным законом от 03.08.2018 N 341- ФЗ (новые нормы также вступили в силу с 01.09.2018). Именно в целях, предусмотренных статьей 39.37 ЗК РФ и установлен публичный сервитут по ходатайству ООО "Газпром газификация", решение об установлении которого обжалуется в настоящем деле.

По мнению кассатора с 01.09.2018 в законодательстве появился новый вид публичного сервитута, который устанавливается не в интересах неопределенного круга лиц, а в интересах и по ходатайству конкретных лиц, которые приобретают на основании решений субъективные имущественные права (при этом публичный сервитут, установленный в соответствии с подпунктами 1-7 пункта 4 статьи 23 ЗК РФ, обременяет земельный участок, дает неопределенному кругу лиц возможность им пользоваться в определенных целях, но не является чьим-либо субъективным правом).

Кассатор настаивает на том, что распоряжение не обладает признаками нормативного правового акта, поскольку не рассчитано на многократное применение: распоряжение устанавливает 10-летний сервитут с даты его принятия, то есть имеет место издание индивидуального правового акта как юридический факт, являющийся элементом сложного юридического состава (наряду с внесением сведений о публичном сервитуте в ЕГРН). Данный юридический факт является одним из оснований однократного возникновения правоотношений по обладанию публичным сервитутом и его осуществлению между ООО "Газпром газификация" и собственниками земельных участков, многократность применения отсутствует. Распоряжение также не содержится в регистре нормативных правовых актов Томской области.

Второй кассатор - Администрация Томской области занимает солидарную позицию с ООО "Газпром газификация", ссылаясь на положения Федерального закона РФ от 03.08.2018 N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов", подробно цитируя положения Земельного кодекса РФ настаивает на незаконности обжалуемого судебного акта.

Кассатор настаивает на том, что судом апелляционной инстанции сделан неверный вывод об установлении публичного сервитута только нормативным правовым актом, что по мнению кассатора противоречит положениям, указанным в ЗК РФ, нормативный правовой акт содержит общеобязательное, формально-определенное, рассчитанное на неоднократное применение властное веление (предписание), тогда как ненормативный акт носит индивидуальный характер, оспариваемое распоряжение устанавливает публичный сервитут на срок 10 лет с даты его принятия, то есть его издание как юридический факт является одним из оснований однократного возникновения правоотношений по обладанию публичным сервитутом и его осуществлению, многократность его применения не усматривается, относится к конкретному лицу и собственникам земельных участков, является обязательным только для них, то есть круг лиц определен, предусматривает обязанности только для обладателя публичного сервитута, а не любого иного лица, публично-правовой режим в связи с установлением распоряжением публичного сервитута не изменяется.

В судебном заседании представители кассаторов настаивали на удовлетворении жалоб, представитель Департамента по управлению государственной собственностью Томской области поддержал позицию Администрации Томской области

Прокурор просил отказать в удовлетворении жалоб. Представитель истца просил отказать в удовлетворении жалоб.

Иные лица, участвующие в деле явку в судебное заседание не обеспечили, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле иных лиц, о времени и месте рассмотрения жалобы извещенных своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Как следует из материалов дела в целях строительства и дальнейшей эксплуатации линейного объекта системы газоснабжения и его неотъемлемых технологических частей " "адрес"" распоряжением Администрации Томской области N 26-ра от 20.01.2023 установлен публичный сервитут на часть земельного участка площадью 9333 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", кадастровый номер "данные изъяты", принадлежащего на праве собственности Рудовской Л.А.

Как следует из материалов дела в целях строительства и дальнейшей эксплуатации линейного объекта системы газоснабжения и его неотъемлемых технологических частей " "адрес"" распоряжением Администрации Томской области N 26-ра от 20.01.2023 установлен публичный сервитут на часть земельного участка площадью 9333 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", кадастровый номер "данные изъяты", принадлежащего на праве собственности Рудовской Л.А.

Суд первой инстанции расценил данное распоряжение как ненормативный правовой акт и рассмотрел дело в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Апелляционная инстанция отменяя решение суда первой инстанции исходила из того, что оспариваемое распоряжение Администрации Томской области N 26-ра от 20.01.2023, вынесенное в целях, определенных статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации, является нормативным правовым актом, поскольку направлено на регулирование вопросов субъекта Российской Федерации, подлежит обязательному исполнению на территории Томской области, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Проверка судом законности нормативно-правовых актов осуществляется в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в отличие от проверки индивидуально-правовых актов (глава 22 того же Кодекса). Согласно пункту 3 статьи 37 и части 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор относится к лицам, участвующим в деле, административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. Поскольку административным истцом оспаривается нормативный правовой акт органа государственной власти субъекта Федерации, настоящее дело должно быть рассмотрено с обязательным участием прокурора.

Кассационный суд полагает, что доводы кассационных жалоб не могут являться основанием для отмены апелляционного определения, поскольку не опровергают правильности его выводов.

Исходя из пункта 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

Публичный сервитут может устанавливаться для использования земельного участка в целях, предусмотренных статьей 39.37 настоящего Кодекса (пункт 8 части 4).

В соответствии со статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящей главой, публичный сервитут устанавливается для использования земельных участков и (или) земель, в том числе в целях размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения.

Публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа местного самоуправления, для принятия которого необходимо ходатайство организации, заинтересованной в его установлении, обязательной составной частью которого является обоснование необходимости установления публичного сервитута (подпункт 5 пункта 1 статьи 39.41 Земельного кодекса Российской Федерации).

Оценивая содержание оспариваемого распоряжения апелляционная инстанция пришла к правомерному выводу, что данное постановление в силу прямого указания закона является нормативным правовым актом, поскольку им установлен публичный сервитут, направлено оспариваемое распоряжение на регулирование вопросов субъекта Российской Федерации, подлежит обязательному исполнению на территории Томской области, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

Судебная коллегия кассационного суда, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, полагает выводы суда апелляционной инстанции правильными.

В соответствии с абзацем первым пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с пунктом 2 части 1 Кодекса административного судопроизводства верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Суд апелляционной инстанции, со ссылкой на названную норму пришел к верному выводу, что поскольку оспариваемое распоряжение вынесено органом государственной власти субъекта Российской Федерации, данное административное дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд, к юрисдикции которого относится - Томский областной суд.

С учетом предмета заявленных требований состав лиц, подлежащих привлечению к участию в деле, судом апелляционной инстанции определен правильно.

С учетом указанных норм права, принимая во внимание предмет заявленных требований, выводы суда апелляционной инстанции о наличии оснований для отмены судебного акта суда первой инстанции являются правильными.

Доводы кассационных жалоб не могут являться основанием для отмены апелляционного определения, поскольку нарушений норм права не подтверждают, ссылка судом апелляционной инстанции по утверждению кассатора - ООО "Газпром газификация" на неактуальный обзор судебной практики к неправильному судебному акту не привела.

С учетом изложенного, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены обжалуемого апелляционного определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 22 марта 2024 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи