Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 г. по делу N 8а-13530/2024[88а-14836/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Лукьяновой Т.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление Прокуратуры Алтайского края, поданное 28 мая 2024 года, на решение Завьяловского районного суда Алтайского края от 16 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 20 февраля 2024 года

по административному делу N 2а-281/2023 по административному иску главы администрации Завьяловского района Алтайского края Онищенко Николая Анатольевича к прокурору Завьяловского района Алтайского края Дроздову Евгению Сергеевичу, прокуратуре Алтайского края о признании незаконными представления, действий, по административному иску прокурора Завьяловского района Алтайского края в интересах Российской Федерации, муниципального образования Завьяловский район Алтайского края, неопределенного круга лиц к главе администрации Завьяловского района Алтайского края Онищенко Николаю Анатольевичу, Завьяловскому районному Собранию депутатов Алтайского края о признании незаконным бездействия, возложении обязанности, досрочном прекращении полномочий.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, пояснения прокурора Рубана А.В, поддержавшего кассационное представление, Онищенко Н.А, его представителя -Лапиной Е.Ю, представителя Завьяловского районного Собрания депутатов Алтайского края- Лавниченко А.В, возражавших против удовлетворения кассационного представления, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

глава администрации Завьяловского района Алтайского края Онищенко Николай Анатольевич обратился в суд с административным иском к прокурору Завьяловского района Алтайского края Дроздову Евгению Сергеевичу о признании незаконными действий, выразившихся в проведении проверки в отношении него на основании решения от 3 июля 2023 года, представления от 13 июля 2023 года N, а также изложенного в нем требования о применении меры ответственности в виде удаления в отставку, ссылаясь на то, что решение о проведении проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции от 3 июля 2023 года не доведено ни до его сведения, ни до сведения Завьяловского районного Собрания депутатов; с учетом признанных им фактов нарушения антикоррупционного законодательства, которые нельзя признать существенными, оснований к применению самой строгой меры ответственности в виде удаления в отставку по указанным прокурором фактам не имелось; полагает, что прокурор не имел полномочий к постановке данного вопроса в представлении, подмена представительного органа местного самоуправления недопустима. Оспариваемыми действиями и представлением нарушены его права, поскольку он был вынужден произвести дарение долей в праве собственности на земельные участки.

Прокурор Завьяловского района Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации, муниципального образования Завьяловский район Алтайского края, неопределенного круга лиц к Завьяловскому районному Собранию депутатов Алтайского края, главе Завьяловского района Алтайского края Онищенко Н.А, с требованием о признании незаконным бездействия Завьяловского районного Собрания депутатов Алтайского края, выразившегося в непринятии мер к надлежащему рассмотрению представления от 13 июля 2023 года, устранению нарушений федерального законодательства, реализации мер ответственности в связи с несоблюдением ограничений, запретов, обязанностей, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" главой Завьяловского района Алтайского края Онищенко Н.А.; возложении на Завьяловское районное Собрание депутатов Алтайского края обязанности принять меры к устранению всех нарушений федерального законодательства, досрочном прекращении полномочий главы Завьяловского района Алтайского края Онищенко Н.А. в связи с утратой доверия ввиду несоблюдения ограничений, запретов, обязанностей, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", ссылаясь на выявление изложенных в представлении от 13 июля 2023 года факты нарушений ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, совершения в этой связи коррупционных правонарушений, которые в совокупности являются основанием к применению меры ответственности в виде досрочного прекращения полномочий; неисполнение Завьяловским районным Собранием депутатов Алтайского края требований законодательства о противодействии коррупции противоречит интересам Российской Федерации,

муниципального образования, неопределенного круга лиц, дискредитирует органы местного самоуправления, препятствует эффективной реализации ими обязанностей, что является недопустимым, противоречит принципу законности; исходя из характера допущенных коррупционных правонарушений, адекватной мерой ответственности является досрочное прекращение полномочий.

Определением Завьяловского районного суда Алтайского края от 6 октября 2023 года административные дела объединены в одно производство.

Решением Завьяловского районного суда Алтайского края от 16 ноября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 20 февраля 2024 года в удовлетворении административных исковых требований Онищенко Николая Анатольевича к прокурору Завьяловского района, прокуратуре Алтайского края и исковых требований прокурора Завьяловского района к Завьяловскому районному Собранию депутатов Алтайского края, Главе Завьяловского района Онищенко Николаю Анатольевичу отказано.

В кассационном представлении прокуратура Алтайского края ставит вопрос об отмене решения Завьяловского районного суда Алтайского края от 16 ноября 2023 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 20 февраля 2024 года в части отказа в удовлетворении требований прокурора Завьяловского района Алтайского края, с направлением дела в указанной части на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, для рассмотрения иным составам суда, со ссылкой на нарушения норм материального и процессуального права. Выводы судов об отсутствии оснований как для досрочного прекращения полномочий главы района, так и для возложения на Завьяловское районное Собрание депутатов Алтайского края обязанности принять меры по устранению нарушений федерального законодательства Главой района Онищенко Н.А. полагает основанными на неправильном толковании и применении норм материального права и противоречащими фактическим обстоятельствам дела.

На кассационное представление представлены возражения Завьяловского районного Собрания депутатов Алтайского края, Онищенко Н.А.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статей 2, 36, 40, 70, 72, 74.1, 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 3.5. 10, 12.1, 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Закона Алтайского края от 3 июня 2010 года N 46-ЗС "О противодействии коррупции в Алтайском крае", Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559, Методических рекомендаций по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2023 году (за отчетный 2022 год), утвержденных Минтрудом России, пришел к выводам о том, что оспоренные Онищенко Н.А. действия и представление прокурора закону соответствуют, истец о проведении проверки уведомлен в установленные сроки, тогда как прокурор вправе внести представление с требованием об устранении выявленных нарушений, в том числе об удалении главы района в отставку; Завьяловским районным Собранием депутатов Алтайского края не допущено бездействия по надлежащему рассмотрению представления; доказательств осуществления Онищенко Н.А. предпринимательской деятельности, нарушения принципа эффективности расходования бюджетных средств не представлено; не приведение в справке за 2022 год двух счетов открытых на его имя и одного счета, отрытого на "данные изъяты", а также указание неверной площади земельного участка не свидетельствуют о наличии коррупционной составляющей, до 25 сентября 2023 года отсутствовал муниципальный нормативный правовой акт о порядке направления в командировки главы района, в связи с чем действия

Онищенко Н.А. по вынесении распоряжения о направлении самого себя в командировку с последующим возмещением командировочных расходов из бюджета муниципального образования не противоречат положениям действующего законодательства о труде; преследование личной выгоды при поездке в командировку факта использования служебного автомобиля в личных целях не подтверждены, меры к урегулированию конфликта интересов в связи с участием в органах управления некоммерческой организации приняты, в связи с чем основания для применения меры ответственности в виде досрочного прекращения полномочий к Онищенко Н.А. в связи с данными нарушениями не будет отвечать требованиям соразмерности.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает оснований не согласится с выводами судов в оспариваемой части, поскольку судами правильно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судом доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона. Мотивы, по которым суды пришли к своим выводам, аргументированно изложены в обжалуемых судебных постановлениях, содержащих соответствующие правовые нормы.

Доводы кассационного представления основанием для отмены оспариваемых судебных постановлений не являются.

Статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее- Федеральный закон N131-ФЗ) глава муниципального образования отнесен к лицам, замещающим муниципальную должность.

В силу части 7.1 статьи 40 указанного Федерального закона глава должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия указанного лица прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных, в частности, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Положениями части 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее- Федеральный закон N273-ФЗ) предусмотрено, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, не вправе: заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц.

Лица, замещающие муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, если федеральными законами не установлено иное, не вправе участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением следующих случаев: участия на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с предварительным уведомлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (часть 3.5 статьи 12.1 Федерального закона N273-ФЗ).

Часть 4 статьи 12.1 Федерального закона N273-ФЗ устанавливает обязанность лиц, замещающих муниципальные должности, представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно части 4.1 статьи 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ лица, замещающие муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (далее - возникновение личной заинтересованности), а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

В силу части 4.5 статьи 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ при выявлении в результате проверки, осуществленной на основании части 4.4 названной статьи, фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены, в частности, этим законом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Аналогичные нормы содержатся в части 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Процедура досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования предполагает инициирование вопроса компетентным лицом, включение данного вопроса в повестку заседания представительного органа местного самоуправления, голосование по поставленному вопросу и принятие (оформление) решения либо обращение компетентного лица в суд с соответствующим иском.

При этом, принятие представительным органом местного самоуправления решения об отклонении инициативы не исключает обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с иском о досрочном прекращении полномочий в судебном порядке.

Прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, вправе заявить требование о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность по основаниям, предусмотренным Федеральным законом N 273-ФЗ.

В этом случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решений об отказе в прекращении его полномочий.

Учитывая нормы права, регулирующие спорные правоотношения, установленные по делу обстоятельства, выводы судов об отсутствии основания для удовлетворения заявленных прокурором требований об оспаривания бездействия Завьяловского районного Собрания депутатов Алтайского края и возложении обязанностей на данный орган, а также отсутствии оснований к досрочному прекращению полномочий главы Завьяловского района Алтайского края Онищенко Н.А, являются обоснованными.

Вопреки доводам прокурора, представление от 13 июля 2023 года в соответствии с повесткой дня рассмотрено Завьяловским районным Собранием депутатов Алтайского края 25 сентября 2023 года на заседании 7- очередной сессии, исследованы представление прокурора, объяснения Онищенко Н.А, данные на заседании постоянной депутатской комиссии по вопросам законности, правопорядка и местного самоуправления 19 сентября 2023 года; единогласно принято решение, изложенное в протоколе N 5, по результатам рассмотрения представления прокурора, изучения причин и условий, способствующих возникновению указанных в представлении нарушений, о применении к Онищенко Н.А. в связи с незначительностью допущенных нарушений на основании части 7.3 -1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ меры ответственности в виде предупреждения; 26 сентября 2023 года прокурору направлен соответствующий ответ о принятии Онищенко Н.А. всех возможных мер к устранению допущенных нарушений, причин и условий им способствующих и об избрании к нему мера ответственности в виде предупреждения.

Несогласие прокурора по существу с принятым решением не свидетельствует о допущенном представительным органом бездействии, судами установлено, что поставленный вопрос об ответственности главы района рассмотрен, притом что самостоятельным предметом данного представления являлись лишь допущенные названным лицом нарушения при подаче справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, возмещении командировочных расходов, расходовании средств бюджета на ремонт автомобиля; при этом на той же сессии в целях устранения причин и условий указанного прокурором нарушения, связанного с возмещением командировочных расходов при отсутствии соответствующего нормативного правого акта решением Завьяловского районного Собрания депутатов Алтайского края N 102 было утверждено Положение о порядке и условиях командирования, возмещения расходов, связанных со служебными командировками муниципальных служащих муниципального образования Завьяловский район Алтайского края и главы муниципального образования Завьяловский район Алтайского края.

Установив, что в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2022 год Онищенко Н.А. не были отражены, подлежащие обязательному указанию 3 собственных счета (2 счета бонусных карт, по которым движение денежные средств не осуществляется, не подлежали отражению), а также счет, открытый на "данные изъяты", и также Онищенко Н.А. допущены нарушения в указании актуальной площади земельного участка, принадлежащего ему на праве общей долевой собственности, учитывая разъяснения данные в Обзоре практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (приложение к письму Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 апреля 2022 года N 28/6/10/П-2479), суды пришли к правомерному выводу о том, что данные нарушения могут рассматриваться как несущественный проступок, поскольку движения денежных средств по счетам не осуществлялось, таковые не использовались, а завышение площади одного из земельных участков не повлияло на возникновение обязанности декларирования расходов, данные о самом объекте приведены, размер доли и кадастровый номер указаны верно.

Правомерно отклонены судами доводы прокурора о допущенном конфликте интересов вследствие издания распоряжения о направления себя в командировку и последующего возмещения командировочных расходов в отсутствие нормативного правового акта, предусматривающего возмещение командировочных расходов, без согласования с представительным органом местного самоуправления.

Суды правильно исходили из того, что установленные по делу обстоятельства несоблюдения бюджетного законодательства не могут быть квалифицированы как коррупционное правонарушение, исходя из понятия личной заинтересованности, приведенного в части 2 статьи 10 Федерального закона N 273-ФЗ, а рассматриваемая ситуация, при которой глава района в служебных целях направляется в командировку за счет собственных средств, а впоследствии ему возмещаются документально подтвержденные расходы в разумных, минимально необходимых размерах, не превышающих предусмотренные для муниципальных служащих, - с очевидностью не предполагает возможность получения доходов, денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) как самим Онищенко Н.А, так и состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами, гражданами или организациями, с которыми он или лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Не нашли также своего подтверждения и доводы прокурора как об использовании Онищенко Н.А. в личных целях служебного автомобиля, так и получении Онищенко в период командировки вознаграждения от директора ООО "Агрофирма Алтай" ФИО1 в виде оплаты его проезда на арендованном автомобиле от аэропорта "Домодедово" г.Москвы до пункта назначения и обратно, которые опровергнуты, в том числе показаниями свидетелей водителя ФИО2 и директора ООО "Агрофирма Алтай" ФИО1 данными в судебном заседании суда первой инстанции.

Не свидетельствуют о наличии оснований для применения к Онищенко Н.А. такой меры ответственности как досрочное прекращение полномочий расходование бюджетных средств на ремонт служебного автомобиля, находившегося в лизинге (не принадлежавшего муниципальному образованию на праве собственности), в сумме 389868 руб, исходя объема из характера подтвердившихся нарушений, требований соразмерности.

Судами правомерно отклонены доводы прокурора о том, что нарушения, указанные в представлении, не устранены, поскольку в бюджет не возвращены 15876 руб, выплаченных в счет возмещения командировочных расходов, а также денежные средства на оплату ремонта автомобиля, поскольку все возможные меры к возмещению израсходованных на ремонт автомобиля денежных средств в судебном порядке приняты, представительным органом урегулирован порядок возмещения командировочных расходов главы района, а возмещенные Онищенко Н.А. расходы признаны обоснованными.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным также согласится с выводами судов о том, что факт участия Онищенко Н.А. в органах управления Завьяловской районной общественной организации охотников и рыболовов безвозмездно до 2 мая 2023 года не мог послужить основанием к досрочному прекращению полномочий, учитывая, что нарушение было устранено, по результатам рассмотрения уведомления Губернатора Алтайского края возможности конфликта интересов не выявлено, как и в ходе судебного разбирательства, а само нарушение данного запрета при участии в некоммерческой организации соответствующего вида на безвозмездной основе не отнесено частью 1 статья 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ к случаям, когда лицо, замещающее муниципальную должность, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия, иные запреты и ограничения Онищенко Н.А. не нарушены.

Также не нашел своего подтверждения в ходе рассмотрения дела и факт нарушения Онищенко Н.А. запрета осуществления предпринимательской деятельности, с учетом положений пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 14, пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", разъяснений данных в пункте 13 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 года N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 года N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве", получения арендной платы в натуральной форме раз в год по договорам аренды, заключенным на основании решений общих собраний сособственников долей единого земельного участка, при отсутствии возможности самостоятельного определения условий этого договора и иного использования земельного участка.

По итогам рассмотрения кассационного представления в пределах его доводов судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что обжалуемые в кассационном порядке судебные акты являются законными и обоснованными, при их принятии существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 328 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не имеется, доводы кассационного представления основаны на неправильном толковании норм материального права, связаны с несогласием с принятыми решениями по существу, что не свидетельствует о наличии оснований для их отмены или изменения, направлены на переоценку доказательств и выводов судов, оснований для которой не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Завьяловского районного суда Алтайского края от 16 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 20 февраля 2024 года в обжалованной части оставить без изменения, кассационное представление - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи