Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июня 2024 г. по делу N 66а-1086/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Семейкиной С.А, судей Колосовой С.И, Шмидт Т.Е, при ведении протокола помощником судьи Морозом В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Макаевой Екатерины Григорьевны о признании Решения 80 (внеочередного) заседания Черноморского совета Республики Крым 2 созыва от 14 сентября 2023 года N 1041 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым" недействующим в части

по апелляционной жалобе Макаевой Е.Г. на решение Верховного Суда Республики Крым от 4 апреля 2024 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Семейкиной С.А, заключение прокурора Ляпиной О.В,

УСТАНОВИЛА:

Решением 115 (внеочередного) заседания 1 созыва Черноморского районного совета Республики Крым от 05 октября 2018 года N 1061 утверждён Генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым.

На 80 (внеочередном) заседании 2 созыва Черноморского районного совета Республики Крым 14 сентября 2023 года принято решение N 1041 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым", которым внесены изменения в Генеральный план.

Макаева Е.Г. обратилась в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда решения N 1041, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, за границей населенных пунктов.

В обоснование административных исковых требований административный истец указал, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N Земельные участки приобретены с целью жилищного и рекреационного строительства. Отнесение принадлежащих ей на праве долевой собственности земельных участков к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, за границей населенных пунктов путем их исключения из функциональной зоны для ведения садоводства и дачного хозяйства в границе населенного пункта делает невозможным его использование для жилищного и рекреационного строительства, противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 4 апреля 2024 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец считает решение Верховного Суда Республики Крым от 4 апреля 2024 года незаконным и подлежащим отмене в связи с нарушением норм материального права. Просит принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные исковые требования.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель администрации Черноморского района Республики Крым считает решение Верховного Суда Республики Крым от 4 апреля 2024 г. законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. На основании части 7 статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В. о законности решения суда первой инстанции, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что Макаевой Е.Г. на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные на территории Новосельского сельского поселения Черноморского района Республики Крым, в связи с чем она является субъектом отношений, регулируемых спорными правоотношениями и вправе ставить вопрос о соответствии нормативного правового акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из положений пунктов 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункта 20 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, статей 1 и 2 Закона Республики Крым от 19 января 2015 года N 71-ЗРК/2015 "О закреплении за сельскими поселениями Республики Крым вопросов местного значения", статей 5, 8, 10, 27, 29, 37, 41, 55 Устава муниципального образования Черноморского район Республики Крым, утвержденного решением Черноморского районного совета от 28 ноября 2014 года N 50, статьи 8 Устава муниципального образования Новосельского сельского поселения Черноморского района Республики Крым, утвержденного решением Новоселовского сельского совета Черноморского районного от 5 ноября 2014 года N 5/1-22, а также с учетом публикации оспариваемого нормативного правового акта в газете "Черноморские известия" N74 (N 2560), 15 сентября 2023 года размещено на официальной странице муниципального образования Черноморский район Республики Крым на официальном портале Правительства Республики Крым, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Данные обстоятельства сторонами по делу не оспариваются.

Проверяя соответствие содержания Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о его соответствии указанным нормам.

Судебная коллегия считает выводы суда первой инстанции соответствующим требованиям действующего законодательства.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительной деятельностью является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 ГрК РФ), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости земельные участки с кадастровыми номерами N собственником которых является административный истец, относятся к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, имеют вид разрешенного использования - земли сельскохозяйственного назначения.

Решением Черноморского районного совета Республики Крым от 05 октября 2018 года N 1061 утвержден генеральный план муниципального образования Новоселовского сельского поселения Черноморского района Республики Крым, в соответствии с которыми спорные земельные участки были отнесены к территориям, включенным в границы с. Новосельское Черноморского района Республики Крым, располагались в функциональной зоне для ведения садоводства и дачного хозяйства в границах населенных пунктов.

Поскольку Генеральный план, утвержденный решением N 1061 от 05 октября 2018 года был принят в редакции, не согласованной с Министерством сельского хозяйства Республики Крым, решением Черноморского районного совета Республики Крым N1041 от 14 сентября 2023 года в Генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым внесены изменения - земельные участки с кадастровыми номерами N возвращены в земли сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 8 статьи 24 ГрК РФ проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ установлено, что проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение, муниципальный округ или городской округ, в случае, если в соответствии с указанным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства Республики Крым, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 года N 146, Министерство осуществляет реализацию государственной аграрной политики в Республики Крым, направленной на рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, государственное управление и нормативное правовое регулирование в установленных сферах деятельности (пункт 1.2 Положения).

Исходя из содержания пунктов 3, 4 Положения о Министерстве сельского хозяйства Республики Крым, пунктов 3, 5 Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 декабря 2015 года N 664, проекты генеральных планов, предусматривающих включение в границы населенных пунктов Республики Крым земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, подлежат согласованию с Министерством сельского хозяйства Республики Крым.

Судом установлено, что направленный муниципальным образованием на согласование в 2018 году проект Генерального плана не предусматривал включение земель сельскохозяйственного назначения в границы села Новосельское, в связи с чем указанный проект согласован Министерством сельского хозяйства Республики Крым письмом от 26 января 2018 года N08/63-17/2.

Вместе с тем, Генеральный план, утвержденный решением 115 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 1 созыва от 5 октября 2018 года N 1061, был принят в редакции, включающей в границы села Новосельское земли сельскохозяйственного назначения (в том числе тех, на которых находятся земельные участки, принадлежащие административному истцу), не прошедшей согласование с Министерством сельского хозяйства Республики Крым.

Обстоятельства включения в границы села Новосельское земель сельскохозяйственного назначения в условиях несоблюдения процедуры, установленной оговоренными выше положениями законодательства Российской Федерации, послужили основанием для направления в Черноморский районный совет Республики Крым первым заместителем главы администрации муниципального образования 10 января 2023 года письма N 47/02-22 о необходимости внесения изменений в Генеральный план, утвержденный решением 115 (внеочередного) заседания 1 созыва Черноморского районного совета Республики Крым от 5 октября 2018 года N 1061.

Основанием для внесения оспариваемым решением изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым послужила необходимость координатного описания границ населенных пунктов для внесения указанных сведений в Единый государственный реестр недвижимости, а также приведения генерального плана в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 года N 10 "Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года N 793".

В рамках процедуры согласования проекта Генерального плана Министерством сельского хозяйства Республики Крым подготовлено письмо от 10 мая 2023 года N 06/3767-17/1 об отказе в согласовании проекта внесения изменений в генеральный план, ввиду того, что проектом предусмотрено увеличение границ населенных пунктов, в том числе с. Новосельское за счет земельных участков сельскохозяйственного назначения (указаны кадастровые номера земельных участков, в том числе земельных участков административного истца) без приведения обоснованных данных об исключительности случаев перевода и необходимости перевода указанных земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов в предлагаемых площадях, при отсутствии доказательств непригодности предполагаемых к переводу земельных участков для ведения сельского хозяйства и их отнесения к иным функциональным зонам.

По результатам работы согласительной комиссии по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе в согласовании проекта внесения изменений в Генеральный план, разработчиком доработан проект "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым" в части устранения указанных замечаний.

В мае 2023 года в Министерство сельского хозяйства Республики Крым на рассмотрение поступило уведомление об обеспечении доступа к проекту генерального плана муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым, размещенному в федеральной государственной системе территориального планирования.

Учитывая, что в доработанных материалах проекта внесения изменений в Генеральный план замечания Министерства устранены администрацией Черноморского района Республики Крым в рамках установленной законодательством процедуры (в том числе из границ с. Новосельское исключены земельные участки сельскохозяйственного назначения, включая земельные участки, принадлежащие административному истцу), указанный проект Министерством сельского хозяйства Республики Крым согласован письмом от 11 июля 2023 года N 06/5056-17/1/2/1.

Таким образом, оспариваемое административным истцом правовое регулирование, которым земельные участки с кадастровыми номерами N исключены из границ населенного пункта и отнесены к зоне сельскохозяйственного использования, обосновано соответствующим решением уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятым в рамках реализации установленных законом обязательных предписаний по согласованию проекта Генерального плана.

При этом оспариваемым решением от 14 сентября 2023 года N 1041 Генеральный план указанного муниципального образования фактически приведен в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

Судебная коллегия отмечает, что вид разрешенного использования оспариваемых земельных участков "сельскохозяйственное использование" соответствует кодам 1.1 - 1.20 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", предусматривающему осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с ведением сельского хозяйства.

Землями сельскохозяйственного назначения, как указано в части 1 статьи 77 ЗК РФ, признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (часть 2 статьи 77 ЗК РФ).

Частью 4 статьи 78 ЗК РФ установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения линейных объектов в соответствии с пунктом 2 статьи 78 ЗК РФ.

Согласно части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с пунктом 6 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Иные земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 ЗК РФ).

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 ЗК РФ).

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В соответствии со статьей 5 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" категории земель, к которым отнесены земельные участки, установленные до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", признаются категориями земель, установленными ЗК РФ, по правилу, согласно которому земли сельскохозяйственного назначения, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства из состава земель рекреационного назначения, относятся к землями сельскохозяйственного назначения, а в границах населенных пунктов - землями населенных пунктов (пункт 2 части 1).

В силу части 2 статьи 5 и статьи 7 указанного закона порядок отнесения земельных участков, указанных в части 1 статьи 9 данного закона, к соответствующей категории земель, порядок установления видов разрешенного использования земельных участков определяются Советом министров Республики Крым.

Положением об особенностях отнесения к определенной категории земель и установления вида разрешенного использования земельных участков, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 года N 378, установлено, что отнесение ранее учтенных земельных участков к определенной категории земель и (или) установление вида разрешенного использования таких участков осуществляется в соответствии с функциональным использованием (целевым назначением, разрешенным использованием) земельных участков, указанным в документах, подтверждающих наличие ранее возникших прав на объекты недвижимого имущества и необходимых для государственной регистрации, перечень которых утвержден постановлением Совета министров Республики Крым от 11 августа 2014 года N 264 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих наличие ранее возникших прав на объекты недвижимого имущества и необходимых для государственной регистрации", пунктом 18 которого к числу таких документов отнесен договор купли продажи земли (земельного участка).

Суд первой инстанции учитывал, что данные земельные участки отображены в градостроительной документации, действовавшей до принятия в 2018 году документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в качестве земель сельскохозяйственного значения, расположенных за пределами населенного пункта.

При этом в отношении земельных участков за пределами границ населенного пункта, изначально относившихся к землям сельскохозяйственного назначения, федеральным законодателем введен специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков, который не может быть изменен муниципальным нормативным правовым актом.

Как следует из содержания части 5 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.

Суд первой инстанции установил, что оспариваемые земельные участки образованы из земель сельскохозяйственных угодий и пришел к правильным выводам о том, что отнесение его к функциональной зоне, не связанной с его прямым предназначением, не соответствует требованиям действующего законодательства.

Представленные экспертные заключения по результатам агрохимического, эколого-токсикологического обследования почв, выполненного ФГБУ Центр агрохимической службы "Крымский" указывают на то, что принадлежащие административному истцу земельные участки, не могут быть отнесены к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям. Вместе с тем представленным заключением не подтверждается факт невозможности использования земельных участков в целях сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для удовлетворения административных исковых требований не имелось.

Решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307 - 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного суда Республики Крым от 4 апреля 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Макаевой Е.Г. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

В окончательной форме апелляционное определение изготовлено 11 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи