Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 июля 2024 г. по делу N 66а-1092/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Солдатовой С.В, Колосовой С.И, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-107/2024 по административному исковому заявлению Капаева Алексея Николаевича о признании недействующим в части решения 80 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 2 созыва от 14 сентября 2023 года N 1041 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым" по апелляционной жалобе представителя административного истца Капаева Алексея Николаевича - Лыдзарь Дарьи Анатольевны на решение Верховного Суда Республики Крым от 4 апреля 2024 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Солдатовой С.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей об оставлении решения суда без изменения,

УСТАНОВИЛА:

решением 115 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 1 созыва от 5 октября 2018 года N 1061 утвержден генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым (далее также - Генеральный план).

Решением 80 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 2 созыва от 14 сентября 2023 года N 1041 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым" (далее также - Решение от 14 сентября 2023 года N 1041) утверждены изменения в генеральный план указанного муниципального образования.

Решение от 14 сентября 2023 года N 1041 опубликовано в газете "Черноморские известия" N 74 (N 2560) 20 сентября 2023 года, а также на официальной странице Черноморского районного совета Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (https://chero.rk.gov.ru) 15 сентября 2023 года.

Капаев А.Н. обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором, просил признать Решение от 14 сентября 2023 года N 1041 не действующим в части изменения в отношении принадлежащего на праве собственности земельного участка N, образованного из земельного участка с кадастровым номером N, из категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - сельскохозяйственное использование, зоны для ведения садоводства и дачного хозяйства в границе населенного пункта на функциональную зону сельскохозяйственного использования за границей населенных пунктов, оставив ранее принятый генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым, утвержденный 5 октября 2018 года, в отношении испрашиваемого земельного участка без изменений, ссылаясь на отсутствие обоснования оспариваемого зонирования, что, в свою очередь, препятствует ему в реализации прав на использование земельного участка в соответствии предыдущим функциональным зонированием.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 4 апреля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца просит решение суда отменить как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, настаивая на доводах административного искового заявления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия рассмотрела административное дело при данной явке.

Исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Как следует из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.

Согласно части 1 статьи 15 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 года N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" муниципальное образование Черноморский район наделено статусом муниципального района, его административным центром определен поселок городского типа Черноморское.

Частью 2 названной статьи регионального закона установлен перечень населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования Черноморский район, в том числе Новосельское сельское поселение (административный центр - село Новосельское) (пункт 9).

Государственным советом Республики Крым 24 декабря 2014 года принят Закон Республики Крым N 71-ЗРК/2015 "О закреплении за сельскими поселениями Республики Крым вопросов местного значения", статьей 2 которого вопросы местного значения, предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не закреплены за сельскими поселениями Республики Крым.

В соответствии со статьей 26, пунктом 8 части 2 статьи 27 Устава муниципального образования Черноморский район Республики Крым, принятого решением 8 (внеочередной) сессии Черноморского районного совета Республики Крым 1 созыва от 28 ноября 2014 года N 50 (далее - Устав) Черноморский районный совет Республики Крым является представительным органом муниципального образования Черноморский район Республики Крым, к компетенции которого относится, в том числе утверждение документов территориального планирования и развития Черноморского района и иной градостроительной документации в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Исходя из названных норм, а также положений статьи 5.1 ГрК РФ, решения 110 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 1 созыва от 13 июля 2018 года N 1010 "Об утверждении Положения об организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам в сфере градостроительной деятельности в муниципальном образовании Черноморский район Республики Крым", суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Решение от 14 сентября 2023 года N 1041 принято полномочным представительным органом местного самоуправления Черноморского района Республики Крым в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры его принятия, включающей проведение общественных обсуждений, требований об официальном опубликовании.

Указанные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Верным является и заключение суда о соответствии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Из материалов административного дела следует, что Капаев А.Н. является собственником земельного участка N, площадью 10482 кв.м, из земель сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - сельскохозяйственное использование, образованного из земельного участка с кадастровым номером N, поставленного на государственный кадастровый учет 10 июля 2008 г, площадью 209251 кв.м. из категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - сельскохозяйственное использование, поставленного на кадастровый учет 5 августа 2021 г, приобретенного им по договору купли-продажи от 10 сентября 2021 г, расположенного по адресу: "адрес".

Из материалов дела усматривается, что в соответствии с Генеральным планом, утвержденным решением 115 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 1 созыва от 5 октября 2018 года N 1061, исходный земельный участок располагался в зоне для ведения садоводства и дачного хозяйства в границе населенного пункта.

Генеральным планом, утвержденным оспариваемым Решением от 14 сентября 2023 года N 1041, территория выделенного земельного участка - принадлежащего административному истцу, отнесена к зоне сельскохозяйственного использования.

Согласно части 8 статьи 24 ГрК РФ проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ установлено, что проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение, муниципальный округ или городской округ, в случае, если в соответствии с указанным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Предусмотренные статьей 25 ГрК РФ процедуры согласования в силу части 8 статьи 24 этого же Кодекса носят обязательный характер, в связи с чем, их соблюдение не может являться произвольным.

Исполнительным органом Республики Крым, проводящим государственную политику и осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию в сфере градостроительства и архитектуры, строительства, управляющим имуществом, находящимся в собственности Республики Крым, которое отнесено к его ведению, участвующим в формировании федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ, выполняющим функции заказчика по проектированию и строительству объектов, а также осуществляющим координацию деятельности в указанных сферах исполнительных органов Республики Крым в случаях, предусмотренных законодательством, является Министерство строительства и архитектуры Республики Крым (пункт 1.1 раздела 1 Положения о Министерстве строительства и архитектуры Республики Крым, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 года N 156).

В целях выполнения поставленных задач Министерстве строительства и архитектуры Республики Крым в установленном законодательством порядке осуществляет рассмотрение и согласование (отказ в согласовании) проектов генеральных планов поселений, городских округов Республики Крым в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (подпункт 3.1.95, 3.1.26 пункта 3.1 раздела 3 вышеуказанного Положения).

В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства Республики Крым, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 года N 146, Министерство осуществляет реализацию государственной аграрной политики в Республики Крым, направленной на рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, государственное управление и нормативное правовое регулирование в установленных сферах деятельности (пункт 1.2 Положения).

Исходя из содержания пунктов 3.4 Положения о Министерстве сельского хозяйства Республики Крым, пунктов 3, 5 Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 декабря 2015 года N 664, проекты генеральных планов, предусматривающих включение в границы населенных пунктов Республики Крым земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, подлежат согласованию с Министерством сельского хозяйства Республики Крым.

Судом установлено, что направленный муниципальным образованием на согласование в 2018 году проект Генерального плана не предусматривал включение земель сельскохозяйственного назначения в границы с. Новосельское, в связи с чем указанный проект согласован Министерством сельского хозяйства Республики Крым письмом от 26 января 2018 года N 08/63-17/2.

Вместе с тем, Генеральный план, утвержденный решением 115 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 1 созыва от 5 октября 2018 года N 1061, был принят в редакции, включающей в границы с. Новосельское земли сельскохозяйственного назначения (в том числе тех, на которых находится спорный земельный участок), не прошедшей согласование с Министерством сельского хозяйства Республики Крым.

В целях недопущения реализации решений представительных органов местного самоуправления Республики Крым об утверждении генеральных планов сельских поселений в части необоснованного включения в границы населенных пунктов земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с пунктом 1 поручения Главы Республики Крым от 16 января 2019 года N 1/10-32/144 главам администраций муниципальных образований Республики Крым поручено не допускать направление в Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым документов по внесению в Единый государственный реестр недвижимости сведения о границах населенных пунктов до урегулирования возникших разногласий.

Обстоятельства включения в границы с. Новосельское земель сельскохозяйственного назначения в условиях не соблюдения процедуры, установленной оговоренными выше положениями законодательства Российской Федерации, послужили основанием для направления в Черноморский районный совет Республики Крым первым заместителем главы администрации муниципального образования 10 января 2023 года письма N 47/02-22 о необходимости внесения изменений в Генеральный план, утвержденный решением 115 (внеочередного) заседания 1 созыва Черноморского районного совета Республики Крым от 5 октября 2018 года N 1061.

Основанием для внесения оспариваемым решением изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым послужила необходимость координатного описания границ населенных пунктов для внесения указанных сведений в Единый государственный реестр недвижимости, а также приведения генерального плана в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 года N 10 "Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года N 793".

В рамках процедуры согласования проекта Генерального плана Министерством сельского хозяйства Республики Крым подготовлено письмо от 10 мая 2023 года N 06/3767-17/1 об отказе в согласовании проекта внесения изменений в генеральный план, ввиду того, что проектом предусмотрено увеличение границ населенных пунктов, в том числе с. Новосельское за счет земельных участков сельскохозяйственного назначения (указаны кадастровые номера земельных участков, в том числе земельного участка административного истца) без приведения обоснованных данных об исключительности случаев перевода и необходимости перевода указанных земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов в предлагаемых площадях, при отсутствии доказательств непригодности предполагаемых к переводу земельных участков для ведения сельского хозяйства и их отнесения к иным функциональным зонам.

По результатам работы согласительной комиссии по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе в согласовании проекта внесения изменений в Генеральный план, разработчиком доработан проект "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым" в части устранения указанных замечаний.

В мае 2023 года в Министерство сельского хозяйства Республики Крым на рассмотрение поступило уведомление об обеспечении доступа к проекту генерального плана муниципального образования Новосельское сельское поселение Черноморского района Республики Крым, размещенному в федеральной государственной системе территориального планирования.

Учитывая, что в доработанных материалах проекта внесения изменений в Генеральный план замечания Министерства устранены администрацией Черноморского района Республики Крым в рамках установленной законодательством процедуры (в том числе из границ с. Новосельское исключены земельные участки сельскохозяйственного назначения, включая спорные земельные участки) указанный проект Министерством сельского хозяйства Республики Крым согласован письмом от 11 июля 2023 года N 06/5056-17/1/2/1.

Таким образом, оспариваемое административным истцом правовое регулирование, которым спорные земельные участки исключены из границ населенного пункта и отнесены к зоне сельскохозяйственного использования, не носит произвольного характера, обосновано соответствующим решением уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятым в рамках реализации установленных законом обязательных предписаний по согласованию проекта Генерального плана.

Помимо указанного усматривается, что Генеральный план, утвержденный решением 115 (внеочередного) заседания Черноморского районного совета Республики Крым 1 созыва от 5 октября 2018 года N 1061, которым земельные участки, ранее находившиеся за пределами этого населенного пункта и относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, включены в границы населенного пункта с. Новосельское, был принят без соблюдения процедуры, предусмотренной статьей 25 ГрК РФ. При этом оспариваемым решением от 14 сентября 2023 года N 1041 генеральный план указанного муниципального образования фактически приведен в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

Земельным кодексом Российской Федерации в пункте 3 статьи 8 закреплено, что нарушение установленного данным Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца, судебная коллегия считает необходимым указать, что исключение Генеральным планом спорных земельных участков из границ населенного пункта и отнесение их к функциональной зоне сельскохозяйственного использования полностью соответствуют категории земель, к которой относятся данные земельные участки, т.е. земли сельскохозяйственного назначения, и виду их разрешенного использования - сельскохозяйственное использование.

Кроме того, генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития, должен обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с необходимостью сохранения земель сельскохозяйственного назначения, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

В этой связи, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Довод административного истца о наличии экспертного заключения ФГБУ "Центр Агрохимической службы "Крымский" от 2022 г, согласно которому уровень плодородия участков ниже среднего значения по Черноморскому району; в целом почва характеризуется пониженным уровнем плодородия, слабощелочной реакцией почвенного раствора, очень низким содержанием фосфора, средним содержанием калия, пониженным содержанием гумуса, что влечет вывод о рациональном использовании территории, включающей спорный земельный участок, лишь в качестве ведения жилого и рекреационного строительства, не влияет на правильность выводов суда, поскольку не исключает необходимость соблюдения предусмотренного федеральным законодательством порядка перевода земель или земельных участков из одной категории в другую.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 4 апреля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой тридцать пятой Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи