Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 01 июля 2024 г. по делу N 66а-160/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Солдатовой С.В, Шмидт Т.Е, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Верховного Суда Республики Дагестан административное дело N 3а-146/2023 (УИД 05RS0029-01-2022-004184-46) по административному исковому заявлению Ширавова Минажутдина Юсуповича о признании недействующим решения Собрания депутатов муниципального образования сельского поселения "сельсовет Кака-Шуринский" Карабудахкетского района Республики Дагестан от 30 мая 2020 г. N 3 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования сельского поселения "сельсовет Кака-Шуринский" по апелляционной жалобе Темаева Магомеда Темавовича на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 30 мая 2023 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда законным и обоснованным,

УСТАНОВИЛА:

Ширавов М.Ю, являясь жителем муниципального образования сельского поселения "сельсовет "Кака-Шуринский" Карабудахкентского района, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Собрания депутатов муниципального образования сельское поселение "сельсовет Кака-Шуринский" от 30 мая 2020 г. N 3 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования сельского поселения "сельсовет Кака-Шуринский" (далее также устав сельского поселения), согласно которому, внесены изменения, закрепляющие положения об избрании главы муниципального образования на муниципальных выборах, и в ряд иных статей устава, регламентирующих процедуру проведения муниципальных выборов, полномочия депутата Собрания сельского поселения, главы сельского поселения.

В обоснование административного иска административный истец указал, что в нарушение процедуры принятия оспариваемого муниципального нормативного правового акта, установленной положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 6, 18, 44 устава сельского поселения, решение о проведении публичных слушаний по проекту вносимых изменений не принималось, сообщение о них не публиковалось; публичные слушания не проводились; проект оспариваемого решения не был опубликован для заблаговременного ознакомления жителей муниципального образования, что повлекло нарушение его прав на участие в публичном обсуждении вносимых изменений.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 30 мая 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено; признано недействующим со дня принятия решение Собрания депутатов муниципального образования сельское поселение "сельсовет "Кака-Шуринский" Республики Дагестан от 30 мая 2020 г. N 3 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования сельского поселения "сельсовет Кака-Шуринский".

С решением Верховного Суда Республики Дагестан от 30 мая 2023 г. не согласился Темаев М.Т, избранный, согласно решению участковой избирательной комиссии избирательного участка N 0620 от 7 августа 2023 г. N 26/46-2, главой муниципального образования "сельсовет "Кака-Шуринский" на проведенных на основании оспариваемых изменений муниципальных выборах, подав апелляционную жалобу с ходатайством о восстановлении процессуального срока на ее подачу.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 декабря 2023 г, оставленным без изменения кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2024 г, определение Верховного Суда Республики Дагестан от 14 сентября 2023 г. об отказе в удовлетворении заявленного ходатайства отменено; пропущенный Темаевым М.Т. процессуальный срок на подачу апелляционной жалобы - восстановлен.

В обоснование доводов жалобы, с учетом их последующих уточнений, Темаев М.Т. выразил несогласие с судебной оценкой обстоятельств, установленных по административному делу, указав на соблюдение процедуры проведения публичных слушаний по проекту оспариваемого муниципального нормативного правового акта и порядка его обнародования.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом и административным ответчиком Собранием депутатов муниципального образования сельское поселение "сельсовет "Кака-Шуринский" поданы письменные возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции Темаев М.Т. и его представитель Шейхова С.А, административный ответчик - исполняющий обязанности главы муниципального образования сельское поселение "сельсовет "Кака-Шуринский", представляющий также интересы административного ответчика администрации муниципального образования сельское поселение "сельсовет "Кака-Шуринский", Имамутдинов И.И. поддержали апелляционную жалобу, с учетом ее уточнений.

Административный истец Ширавов М.Ю, представитель административного ответчика Собрания депутатов муниципального образования сельское поселение "сельсовет "Кака-Шуринский" Халатов Р.Н. просили в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпина О.В. полагала об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Представитель заинтересованного лица управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан в судебном разбирательстве участия не принимал, будучи извещенным надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанного лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, с учетом их уточнений, изучив письменные отзывы на апелляционную жалобу, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав показания Ахмедова Б.А, Казувова К.Г, Джамукова П.М, Арсланханова Д.Ч, Пахрутдинова И.Б, допрошенных в качестве свидетелей по ходатайству Темаева М.Т, заслушав показания Ахмедовой А.А, Билалова У.А, допрошенных в качестве свидетелей по ходатайству административного истца, оценив представленные доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 КАС РФ, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда, поскольку оно принято в соответствии с нормами материального права при правильном применении норм процессуального права.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации), является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 3, часть 2 Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (часть 1).

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2).

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации (пункт 1 части 2).

Частью 1 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования могут проводить публичные слушания.

На публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (пункт 1 части 3 статьи 28).

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 208, частями 8, 9 статьи 213 КАС РФ, частью 1 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2013 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениями статей 44, 46 Устава муниципального образования "сельсовет "Кака-Шуринский" Карабудахкентского района Республики Дагестан, правильно определив обстоятельства, имеющие значение для административного дела, пришел к выводу о том, что по проекту оспариваемых изменений в муниципальный нормативный правовой акт публичные слушания проведены не были, что является существенным нарушением установленной действующим законодательством процедуры принятия муниципальных нормативных правовых актов, влекущим признание их недействующим.

Устав муниципального образования "сельсовет "Кака-Шуринский" Карабудахкентского района Республики Дагестан, принятый решением Собрания депутатов сельского поселения "Сельсовет "Кака-Шуринский" от 9 октября 2019 г. N 1, в редакции, действующей на период принятия оспариваемого муниципального нормативного правового акта, в статьях 18, 24, 44, 46 закрепляет требования, в силу которых, проект изменений и дополнений в устав сельского поселения (кроме случаев, когда вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Дагестан или законов Республики Дагестан в целях приведения устава в соответствие с ними) принимается двумя третями голосов от установленной численности депутатов, должен выноситься на публичные слушания, с заблаговременным оповещением жителей сельского поселения о времени и месте проведения публичных слушаний, с заблаговременным ознакомлением с таким проектом, опубликованием (обнародованием) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Судебная коллегия, исходя из материалов дела, с учетом содержания протокола заседания Собрания депутатов сельского поселения "сельсовет Кака-Шуринский" от 30 мая 2020 г. N 11, представленного Темаевым М.Т, поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что изменения в устав сельского поселения, в объеме, являвшимся предметом обсуждения на заседании Собрания депутатов, состоявшемся 30 мая 2020 г, и одобренные ими, должны были пройти обязательную процедуру публичных слушаний (т. 5 л.д. 239-242).

Из сообщений главы сельского поселения Билалова У.А. в адрес управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан от 10 июля 2020 г, представленных при регистрации оспариваемых изменений, следует, что проект оспариваемых изменений, порядок учета предложений по проекту, порядок участия граждан в его обсуждении обнародованы с 27 апреля 2020 г. по 14 мая 2020 г, результаты публичных слушаний по названному проекту, инициатором которых являлся представительный орган местного самоуправления, проведенных 16 мая 2020 г, согласно заключению о результатах публичных слушаний от 16 мая 2020 г, обнародованы с 17 мая 2020 г. по 29 мая 2020 г. путем вывешивания текстов на информационных стендах у здания администрации, в помещении школы, клуба сельского поселения "сельсовет "Кака-Шуринский" (т.1 л.д, л.д. 41-42, 44).

Вместе с тем, судом установлено и подтверждается материалами дела, в том числе, дополнительно представленными суду апелляционной инстанции сообщениями МКУК "Центр традиционной культуры народов России" администрации муниципального образования сельского поселения "сельсовет "Кака-Шуринский", муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Какашуринская средняя общеобразовательная школа N 1", муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Какашуринская СОШ N 2", административного ответчика Собрания депутатов муниципального образования сельского поселения "сельсовет "Кака-Шуринский", что оспариваемые изменения приняты в отсутствие решения о назначении публичных слушаний, принятие которого предусмотрено положениями статьи 18 устава сельского поселения, в отсутствие назначения времени и места проведения публичных слушаний, заблаговременного оповещения жителей сельского поселения о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременного ознакомления с проектом вносимых изменений (т. 4 л.д. 55, т. 4 л.д. 57, т. 4 л.д. 63, т. 4 л.д. 61, т. 5 л.д.5).

Объективных оснований для признания приведенных письменных доказательств, представленных должностными лицами соответствующих муниципальных учреждений и представительного органа местного самоуправления, недопустимыми по правилам статьи 61 КАС РФ судом апелляционной инстанции не установлено.

При таком положении, суд апелляционной инстанции также принимает в качестве достоверных доказательств по делу показания Билалова У.А, Ахмедовой А.А, являвшейся на период принятия оспариваемого решения сотрудником администрации сельского поселения, опровергающие сведения о соблюдении процедуры подготовки оспариваемого решения, представленные в адрес управления Министерства юстиции России по Республике Дагестан, равно как и их показания, подтверждающие объем изменений, являвшихся предметом обсуждения на заседании Собрания депутатов, состоявшемся 30 мая 2020 г. (т. 5 л.д.179-183, т. 5 л.д. 175-179).

Приведенные доказательства не содержат данных, указывающих на взаимоисключающий характер тех сведений, на основании которых судом установлены фактические обстоятельства административного дела, и в своей совокупности, являются достаточными и взаимосвязанными.

В свою очередь, свидетельские показания Ахмедова Б.А, являвшегося на период принятия оспариваемого решения председателем Собрания депутатов сельского поселения, Казувова К.Г, Пахрутдинова И.Б, являвшихся на период принятия оспариваемого решения депутатами Собрания депутатов сельского поселения, Джамукова П.М, Арсланханова Д.Ч, объяснения Темаева М.Т. об обнародовании соответствующих извещений о дне и месте публичных слушаний, проекта принятых изменений в устав сельского поселения, о местах такого обнародования, о состоявшемся обсуждении гражданами вопроса об изменении положений устава сельского поселения в части способа избрания его главы, в отсутствие иных относимых и допустимых тому доказательств, не могут быть приняты судом апелляционной инстанции в качестве оснований для вывода о соблюдении требуемой в данном случае процедуры публичных слушаний и о незаконности обжалуемого судебного акта (т. 5 л.д. 28-30, т. 5 л.д. 170-175, т. 6 л.д. 20- 25, т. 6 л.д. 26-28, т. 6 л.д. 28-29).

Обсуждение вопроса об изменении способа избрания главы сельского поселения, о котором утверждает Темаев М.Т, представляя показания свидетелей, допрошенных по его ходатайству, при несоблюдении установленной муниципальной процедуры публичных слушаний, включающей принятие решения о времени и месте ее проведения, заблаговременное обнародование этой информации и соответствующего проекта муниципального нормативного правового акта, обнародование их итогов, нельзя признать равным тому безальтернативному и обязательному способу выявления мнения населения, при создании определённых условий, обеспечивающих своевременную реализацию права на его выражение, которым выступает процедура публичных слушаний.

В пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Следовательно, публикация оспариваемого решения Совета депутатов сельского поселения в столь поздние сроки в печатном издании, на что обратил внимание суд первой инстанции в обжалуемом решении как на обстоятельство, влекущее вывод о нарушении порядка введения в действие нормативного правового акта, сама по себе, не может являться таковым, на что также указал Пятый кассационный суд общей юрисдикции в кассационном определении от 5 июля 2023 г. (N88А-6284/2023), принятом по административному делу N 3а-221/2022 по административному исковому заявлению Джамукова П.М, Темаева М.Т. об определении срока назначения выборов главы муниципального образования, возложении обязанности на Собрание депутатов муниципального образования сельское поселение "Сельсовет "Кака-Шуриснкий" Карабудахкентского района Республики Дагестан назначить муниципальные выборы главы муниципального образования.

Вместе с тем, проанализированное суждение суда первой инстанции не влияет на вышеприведенный вывод суда апелляционной инстанции о законности судебного акта, обжалуемого по настоящему административному делу.

Суд первой инстанции также правильно определилмомент признания недействующим оспариваемого муниципального нормативного правового акта.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 апреля 2022 г. N 823-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Пошехнова Вячеслава Анатольевича и Симонова Анатолия Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также статьей 42 Устава Свердловской области" указано, что в соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Часть 1 статьи 216 КАС РФ определяет, что в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Согласно позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной им в пункте 38 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу; при этом обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Такое регулирование, предоставляющее суду возможность определить с учетом конкретных обстоятельств дату, с которой нормативный правовой акт, признанный им недействующим, не подлежит применению, направлено на обеспечение законности, надлежащего баланса прав и законных интересов как лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, так и иных лиц, чьи права и законные интересы затрагивает действие (реализация) этого нормативного правового акта.

В настоящем административном деле установлено существенное нарушение процедуры принятия оспариваемого решения Совета депутатов сельского поселения, что свидетельствует об отсутствии у него юридической силы и о наличии достаточного основания для признания акта недействующим с момента его принятия.

Доводы апелляционной жалобы, по существу, основаны на субъективной оценке ее заявителем представленных доказательств и не влекут отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 30 мая 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 июля 2024 г.

Председательствующий

Судьи