Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 66а-493/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Ехаловой Ю.А, судей Головкиной Л.А, Пластинина И.В, при секретаре судебного заседания Хамитовой И.Ю, с участием прокурора Андреевой Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя Петрозаводского городского Совета на решение Верховного Суда Республики Карелия от 3 апреля 2024 года по административному делу N3а-33/2024 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лест" о признании не действующими в части решений Петрозаводского городского Совета от 3 июня 2022 года N 29/9-108 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" и от 16 июня 2023 года N 29/18-268 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа", которым административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Лест" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Ехаловой Ю.А, объяснения представителя Петрозаводского городского Совета по доверенности Козачек О.Н. и представителя общества с ограниченной ответственностью "Лест" по доверенности Калинина В.С, участвующих в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи с Верховным Судом Республики Карелия, заключение прокурора Андреевой Н.А, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Лест" (далее - ООО "Лест") является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 8108 кв.м, расположенного по адресу: Республика Карелия, г. Петрозаводск, N, относящегося к категории земель - земли населенных пунктов, имеющего вид разрешённого использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) (2.6); территориальная зона - Жм - зона застройки многоэтажными жилыми домами (том 1 л.д. 14-16).

Земельный участок имеет ограничение в использовании на площади 1439 кв.м, ввиду расположения в границах санитарно-защитной зоны филиала АО "АЭМ-технологии "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске N, ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" (класс III опасности), что отражено на Карте зон с особыми условиями использования территории Генерального плана г. Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в редакции решения Петрозаводского городского Совета от 03 июня 2022 года N 29/9-108 (далее - Решение от 03 июня 2022 года), а также на Карте зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 16 июня 2023 года N 29/18-268 (далее - Решение от 16 июня 2023 года).

ООО "Лест" обратилось в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующими Решение от 03 июня 2022 года и Решение от 16 июня 2023 года в части включения в границы санитарно-защитной зоны филиала АО "АЭМ-технологии "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске N, ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" (класс III опасности) земельного участка с кадастровым номером N.

Административный истец указал, что отображение данной санитарно-защитной зоны произведено без соблюдения требований Федерального закона N 52-ФЗ от 30 марта 1999 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Градостроительного кодекса Российской Федерации, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, с превышением своей компетенции, что нарушает права административного истца на использование земельного участка по назначению.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 3 апреля 2024 года признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решения Петрозаводского городского Совета от 03 июня 2022 года N 29/9-108 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" и от 16 июня 2023 года N 29/18-268 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части включения земельного участка с кадастровым номером N в границы санитарно-защитной зоны филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" и ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" (III класс опасности). На Петрозаводский городской Совет возложена обязанность опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе Петрозаводского городского Совета. С Петрозаводского городского Совета в пользу ООО "Лест" взысканы расходы по уплаченной государственной пошлине в размере 9000 рублей (том 2 л.д. 178-191).

В апелляционной жалобе представитель Петрозаводского городского Совета просит решение Верховного Суда Республики Карелия от 3 апреля 2024 года отменить полностью с направлением административного дела на новое рассмотрение, ссылается на нарушения правил подсудности, неправильное установление судом фактических обстоятельств дела и нарушение принципа обеспечения единства судебной практики.

Податель жалобы указывает, что на карте зон с особыми условиями использования Генерального плана города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа отражена информация об ориентировочных санитарно-защитных зонах, но при этом указано, что информация о границах ориентировочных (нормативных) санитарно-защитных зон предприятий и объектов, указанная на данной карте, носит справочный характер, использована при принятии решений по функциональному зонированию территорий и размещению объектов местного значения городского округа и не применяется при правовом регулировании градостроительной деятельности, соответственно, не содержит норм права. Необходимость отображения зон с особыми условиями использования территории в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки обусловлена положениями части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Генеральный план не содержит конкретных координат, санитарно-защитные зоны нанесены схематично.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Петрозаводского городского Совета по доверенности Козачек О.Н. доводы апелляционной жалобы поддержала, просила ее удовлетворить.

Представитель административного истца ООО "Лест" по доверенности Калинин В.С. просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

Судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие не явившихся лиц, извещённых о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, не просивших об отложении судебного разбирательства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав объяснения представителя административного истца и представителя административного ответчика, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда является законным и обоснованным, отмене либо изменению не подлежит, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены судебного решения.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Как установлено вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Республики Карелия от 30 августа 2022 года по административному делу N 3а-82/2022 и от 08 августа 2023 года по административному делу N 3а-51/2023, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка опубликования и введения в действие, что в соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеет преюдициальное значение и принято судом первой инстанции во внимание.

В то же время административный иск ООО "Лест" удовлетворён судом по основанию несоответствия Решения от 03 июня 2022 года N 29/9-108 о внесении изменений в Генеральный план и Решения от 16 июня 2023 года N 29/18-268 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части отображения санитарно-защитной зоны филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" и ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" (III класс опасности) в границах вышеуказанного земельного участка, нормам, имеющим большую юридическую силу.

Оснований ставить под сомнение указанный вывод суда первой инстанции, положенный в основу удовлетворения административного иска, судебная коллегия не усматривает.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями территорий (часть 6, пункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки среди прочего включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой в том числе в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (части 2, 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии населения (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предписано, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путём комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, установление или изменение санитарно-защитной зоны осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждёнными постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74.

Согласно пунктам 2.1, 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона). По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

В разделе VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учётом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств установлены следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон: промышленные объекты и производства I класса - 1000 м; промышленные объекты и производства II класса - 500 м; промышленные объекты и производства III класса - 300 м; промышленные объекты и производства IV класса - 100 м; промышленные объекты и производства V класса - 50 м.

Проверяя Генеральный план и Правила землепользования и застройки суд выявил их несоответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Как указано в пункте 12.8 Материалов по обоснованию Генерального плана "Организация санитарно-защитных зон", на чертеже "Карта границ зон с особыми условиями использования территории" показаны санитарно-защитные зоны от существующих предприятий, организаций и отдельных объектов города в соответствии с санитарной классификацией предприятий согласно санитарным нормам и правилам (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

В данном пункте приведена таблица, содержащая список санитарно-защитных зон и санитарная классификация основных предприятий города, согласно которой:

филиал АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске, N, осуществляет производство готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования, производство ядерных установок и их составных частей, в том числе для транспортных средств, относится к промышленным объектам и производствам III класса, размер санитарно-защитной зоны - 300 м;

ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" осуществляет производство металлургическое, литьё чугуна, относится к промышленным объектам и производствам III класса, размер санитарно-защитной зоны - 300 м.

В статье 78 "Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории санитарно-защитных зон" Правил землепользования и застройки предусмотрено, что в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых указанными санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Размер санитарно-защитной зоны для предприятий III, IV, V классов опасности может быть изменен Главным государственным санитарным врачом Республики Карелия или его заместителем в порядке, установленном указанными санитарными правилами.

Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории санитарных, защитных и санитарно-защитных зон определяются режимами использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с указанным режимом использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории санитарно-защитных зон, границы которых отображены на Карте градостроительного зонирования, вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности, в частности, не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования, объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.

Согласно карте границ зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки:

филиал АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске, N, осуществляет производство готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования, производство ядерных установок и их составных частей, в том числе для транспортных средств, относится к промышленным объектам и производствам III класса, размер санитарно-защитной зоны - 300 м;

ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" осуществляет производство металлургическое, литьё чугуна, относится к промышленным объектам и производствам III класса, размер санитарно-защитной зоны - 300 м.

Из выкопировок из карт зон с особыми условиями территории Генерального плана и Правил землепользования и застройки следует, что часть земельного участка с кадастровым номером N отнесена к санитарно-защитной зоне филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" и ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш", которые, соответственно, относятся к промышленным объектам и производствам III класса, для которых санитарно-защитная зона составляет 300 м (том 1 л.д. 150-151).

В отношении филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске, N, Главным санитарным врачом Республики Карелия выдано санитарно-эпидемиологические заключение от 15 июля 2022 года N 10.КЦ.01.000.Т.000161.07.22, а также принято решение от 5 июля 2023 года N 53, согласно которым, в том числе, и экспертному заключению ООО "САНЭПИДГРУП" от 20 июня 2022 года N 0022-2022/Э, предприятие относится к промышленным объектам и производствам IV класса, для которых размер санитарно-защитной зоны составляет 100 м (том 2 л.д. 119-128).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, сведения о границах данной санитарно-защитной зоны внесены в ЕГРН 07 августа 20023 года, наложений на границы принадлежащего административному истцу земельного участка не имеют.

В отношении ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" Главным санитарным врачом Республики Карелия выдано санитарно-эпидемиологическое заключение от 6 марта 2023 года N 10.КЦ.01.000.Т.000026.03.23 и, исходя из проекта санитарно-защитной зоны названного общества, предприятие также относится к промышленным объектам и производствам IV класса, для которых размер санитарно-защитной зоны составляет 100 м (том 2 л.д.98).

Вместе с тем, в отношении размера санитарно-защитной зоны ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" Главным санитарным врачом Республики Карелия решение не принято.

Таким образом, установив в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, санитарно-защитную зону для филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске, N, в размере 300 м, тогда как согласно санитарно-эпидемиологическому заключению и решению Главного санитарного врача Республики Карелия санитарно-защитная зона этого предприятия составляет 100 м, и санитарно-защитную зону для ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" в размере 300 м, в отсутствие решения Главного санитарного врача Республики Карелия, как правильно указал суд, Петрозаводский городской Совет осуществил правовое регулирование, которое вступило в противоречие с действующим законодательством, регулирующим правоотношения, по поводу которых возник спор, и имеющим большую юридическую силу.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что вышеуказанная санитарно-защитная зона отображена в Генплане и Правилах землепользования и застройки в нарушение положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, что свидетельствует о превышении Петрозаводским городским Советом своих полномочий. Отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, являющихся нормативными правовыми актами, обязательными для неопределённого круга лиц, не утверждённой в установленном порядке санитарно-защитной зоны, фактически свидетельствует об установлении компетентным публичным органом такой зоны произвольно.

Довод апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции правил подсудности при рассмотрении настоящего спора судебной коллегий отклоняется, со ссылкой на пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", как основанный на ошибочном толковании норм процессуального права и неверном понимании данных Пленумом Верховного суда разъяснений.

Вопреки позиции подателя жалобы, правила подсудности при рассмотрении настоящего спора Верховным Судом Республики Карелия не нарушены, поскольку Генеральный план и Правила землепользования и застройки являются нормативными правовыми актами, обязательными для неопределённого круга лиц.

Таким образом, судом первой инстанции правильно применены нормы материального права, нарушений процессуальных норм не допущено, обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены либо изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 3 апреля 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Петрозаводского городского Совета - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи