Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г. по делу N 8а-3393/2024[88а-4217/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кудриной Я.Г

судей Туктамышевой О.В, Виноградовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СПЕЦЭКОМАШ" на решение Амурского областного суда от 24 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 октября 2023 года, принятые по административному делу N 3а-50/2023, по административному иску общества с ограниченной ответственностью "СПЕЦЭКОМАШ" о признании нормативного правового акта недействующими в части.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

24 ноября 2022 года управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области (далее - Управление, орган регулирования, тарифный орган) принят приказ N 122-пр/у "Об установлении (корректировке) предельных тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2023 год; о внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 18 декабря 2019 года N 167-пр/у" (далее - Приказ N 122-пр/у).

В приложении N 1 к Приказу N 122-пр/у установлены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей общества с ограниченной ответственностью "СПЕЦЭКОМАШ" (далее - ООО "СПЕЦЭКОМАШ", Общество) на территории зоны "Кластер 1 ("адрес")" на 2023 год.

ООО "СПЕЦЭКОМАШ" обратилось в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим указанный приказ N 122-пр/у от 24 ноября 2022 года "Об установлении (корректировке) предельных тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2023 год; о внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 18 декабря 2019 года N 167-пр/у" (далее - Приказ N 122-пр/у) в части Приложения N1 к Приказу (установление тарифа на 2023 год), как несоответствующие законодательству Российской Федерации.

В обоснование иска административный истец указал, что с 1 апреля 2019 года исполняет обязанности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) на территории зоны "Кластер 1". В целях корректировки тарифов на 2023 год Обществом в орган регулирования был представлен необходимый пакет документов, а также расчет необходимой валовой выручки (далее - НВВ), основанный на фактических данных бухгалтерского и статистического учета за 2021 год. 16 ноября 2022 года истцом направлено дополнительное обращение о включении в экономически обоснованные расходы фактически понесенных в 2021 году расходов на оплату услуг ООО "Премиум" по приему и размещению отходов в 2021 году в размере 6 441 078, 94 руб, взысканных с административного истца решением арбитражного суда в рамках исполнения договора от 15 февраля 2021 года с ООО "Премиум ДВ".

Между тем оспариваемый нормативный правовой акт принят органом регулирования без учета данных расходов, взысканных решением арбитражного суда; согласно ответу тарифного органа отказ во включение в НВВ указанных расходов обоснован предписанием ФАС России. Полагал, что оспариваемый приказ нарушает права и законные интересы Общества, поскольку установленный тариф является для него убыточным.

Решением Амурского областного суда от 24 апреля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 октября 2023 года, административные исковые заявления оставлены без удовлетворения.

3 апреля 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба ООО "СПЕЦЭКОМАШ", поданная через Амурский областной суд 25 марта 2024 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии нового судебного акта об удовлетворении административных исковых требований в полном объеме в связи с нарушением судами норм процессуального и материального права.

В кассационной жалобе ООО "СПЕЦЭКОМАШ" ссылается на то, что в основу оспариваемых судебных актов положено предписание ФАС от 7 июня 2021 года, которое к заявленным Обществом расходам по приему и размещению ТКО на объекте размещения отходов правового отношения не имеет. Кроме этого, судами не дана оценка решению Арбитражного суда, которым прямо установлено, что объект, на который осуществлялось транспортирование твердых коммунальных отходов, являлся объектом размещения отходов, на котором в переходный период, до 1 января 2023 года, возможно размещать такие отходы. Полагает, что решением Арбитражного суда подтверждается факт несения Обществом экономически обоснованных расходов на хранение (захоронение) указанных отходов в период 2021 года, что не было учтено судами при рассмотрении спора.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 апреля 2024 года кассационная жалоба ООО "СПЕЦЭКОМАШ" передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание помимо прокурора не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 сентября 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года N 1638/16 (далее - Методические указания N 1638/16).

В силу положений частей 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона N 89-ФЗ оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами региональным оператором относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливается единый тариф.

Согласно статье 6 указанного Федерального закона утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относится к полномочиям субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1.1, 3.29.2 Положения об управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, утвержденного постановлением Губернатора Амурской области от 22 декабря 2008 года N 491, Управление является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Амурской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), подлежащую государственному регулированию; устанавливает, в том числе, предельные тарифы на регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.

Приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 18 декабря 2019 года N 167-пр/у установлены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2020-2023 годы согласно приложениям NN 1 - 5 к приказу (далее - ПриказN 167-пр/у). В приложении N 1 к Приказу N 167-пр/у указаны предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей ООО "СПЕЦЭКОМАШ" на 2020-2023 гг. (Кластер 1: "адрес").

Судами установлено и следует из материалов административного дела, ООО "СПЕЦЭКОМАШ" является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющим деятельность с 1 января 2019 года на основании соглашения от 20 августа 2018 года об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории зоны "Кластер N ("адрес")" Амурской области, заключенного между министерством жилищно-коммунального хозяйства Амурской области и ООО "СПЕЦЭКОМАШ".

ДД.ММ.ГГГГ ООО "СПЕЦЭКОМАШ" в управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области представлен пакет документов для корректировки тарифов на 2023 год в соответствии с требованиями пункта 8 Правил регулирования тарифов, также представлен расчет НВВ на основе фактических значений параметров регулирования тарифов, учитывающий в том числе фактический объем реализации по данным бухгалтерского и статистического учета за 2021 год.

ДД.ММ.ГГГГ Обществом в дополнение к представленным документам направлено обращение о включении в экономически обоснованные расходы и учете в составе НВВ фактически понесенных расходов в 2021 году на оплату услуг по приему и размещению отходов в размере 6 441 078, 94 руб, взысканных с него решением Арбитражного суда по делу N А04-3429/2021.

Указанным решением Арбитражного суда Амурской области от 21 июня 2022 года с ООО "СПЕЦЭКОМАШ" в пользу ООО "Премиум ДВ" взыскана сумма долга по договору на оказание услуг по приему и размещению отходов от 15 февраля 2021 года N3П-2121 за период январь-ноябрь 2021 года.

Кроме того, 8 июня 2021 года в адрес управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области поступило предписание ФАС России от 7 июня 2021 года N СП/46460/21 об устранении нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) при установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ООО "СПЕЦЭКОМАШ", согласно которому Управлению необходимо исключить расходы на оказание услуг производственного характера, поскольку указанные расходы (прием, перемещение, работа и охрана техники в местах накопления ТКО) не относятся к расходам, подлежащим учету в составе НВВ регионального оператора.

Согласно экспертному заключению управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, представленному в материалы дела, пересмотр установленных тарифов в соответствии с предписанием ФАС России был осуществлен Управлением одновременно с их ежегодной корректировкой. Корректировка НВВ была частично распределена на 2023 год, в то время как размер плановой НВВ и размер тарифа, установленного на 2020-2022 года, остались неизменными.

Во исполнение предписания ФАС России и с учетом заявления Общества в Приказ N 167-пр/у оспариваемым Приказом N 122-пр/у внесены изменения, согласно которым таблица приложения N 1 изложена в новой редакции; также в приложении N 1 к Приказу N 122-пр/у приведены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей ООО "СПЕЦЭКОМАШ" на 2023 год (Кластер 1: "адрес").

Оспаривая Приказ N 122-пр/у в части приложения N 1, административный истец ссылается на то, что он принят без учета фактически понесенных в 2021 году расходов на оплату услуг по приему и размещению отходов в размере 6 441 078, 94 руб, которые взысканы с истца решением Арбитражного суда, что существенно отразилось на размере предельного единого тарифа.

Разрешая требования административного истца, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к их форме, процедуре принятия и порядку опубликования, по этим основаниям не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходил из того, что вышеуказанные расходы органом регулирования исключены из НВВ регионального оператора верно, с соблюдением требований Основ ценообразования и Методических указаний N 1638/16; Приказ N 122-пр/у иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемом судебном акте.

В силу пункта 57 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регулируемой организации и тарифы, установленные с применением метода индексации, ежегодно корректируются с учетом отклонения фактических значений параметров регулирования тарифов, учитываемых при расчете тарифов (за исключением долгосрочных параметров регулирования тарифов), от их плановых значений.

Необходимая валовая выручка определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения показателей эффективности (пункт 16 Основ ценообразования).

Тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. Расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 18 основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 90 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регионального оператора определяется в соответствии с методическими указаниями как сумма необходимой валовой выручки организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, включая обработку твердых коммунальных отходов, в том числе собственная необходимая валовая выручка регионального оператора, относимая на такие виды деятельности, расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов, а также расходов на приобретение контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов и их содержание, уборку мест погрузки твердых коммунальных отходов и расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии в обеспечение исполнения обязательств по соглашению об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенному органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и региональным оператором.

В составе производственных расходов учитываются, в том числе, расходы на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с эксплуатацией объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения и энергетической утилизации твердых коммунальных отходов (подпункт "в" пункта 30 Основ ценообразования).

Пунктом 12 Основ ценообразования определено, что при установлении тарифов из необходимой валовой выручки исключаются: а) экономически не обоснованные доходы прошлых периодов регулирования, включая доходы, полученные с нарушением требований законодательства Российской Федерации при установлении и применении регулируемых тарифов, в том числе выявленные при осуществлении государственного контроля (надзора).

В соответствии с пунктом 37 Основ ценообразования N 484 расходы регулируемой организации на оплату услуг, оказываемых другими операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, определяются исходя из тарифов, установленных на товары (работы, услуги) таких операторов органами регулирования тарифов, или цен, определенных по соглашению с такими операторами.

Согласно подпункту 8 пункта 15 Методических указаний N 1638/16 при применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на очередной период регулирования, в том числе, расходов на оплату товаров, работ и услуг других операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, определяемых исходя из тарифов, установленных на товары (работы, услуги) таких операторов органами регулирования тарифов, или цен, определенных по соглашению с такими операторами, но не превышающих предельных тарифов, установленных таким операторам органом регулирования тарифов.

Согласно пункту 5 Основ ценообразования тарифы устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, и в отношении каждого осуществляемого регулируемого вида деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, за исключением случая, предусмотренного пунктом 6 (1) настоящего документа, с учетом территориальной схемы обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами.

Пунктом 6 Основ ценообразования определено, что регулированию подлежат следующие виды тарифов: а) единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) тариф на обработку твердых коммунальных отходов; в) тариф на обезвреживание твердых коммунальных отходов; г) тариф на захоронение твердых коммунальных отходов, в том числе на объектах размещения твердых коммунальных отходов, включенных в соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации; д) тариф на энергетическую утилизацию.

Согласно пункту 4 Основ регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляются по ценам, определенным по соглашению сторон, но не превышающим утвержденных тарифов.

С учетом указанных положений законодательства суды обоснованно пришли к выводу о том, что расходы на услуги операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами могут быть учтены в составе тарифа на услуги регионального оператора в соответствии с утвержденными для операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами тарифами либо в соответствии с соглашением сторон, но при условии непревышения установленного тарифа.

Из материалов дела следует и установлено судами, что 15 февраля 2021 года между региональным оператором по обращению с ТКО ООО "СПЕЦЭКОМАШ" (заказчик) и ООО "Премиум ДВ" (исполнитель) заключен договор NЗП2121 на оказание услуг по приему и размещению отходов. Решением Арбитражного суда Амурской области от 21 июня 2022 года с ООО "СПЕЦЭКОМАШ" в пользу ООО "Премиум ДВ" взыскана сумма долга по договору на оказание услуг по приему и размещению отходов от 15 февраля 2021 года N3П-2121 за период январь-ноябрь 2021 года.

Между тем ООО "Премиум ДВ" тарифы на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, в том числе и на услугу по захоронению ТКО, не установлены.

В силу положений статьи 9 Федерального закона N89-ФЗ деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию.

Согласно пунктам 6 и 7 статьи 12 Федерального закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

В соответствии с пунктом 2.1. статьи 29.1 Федерального закона N89-ФЗ до 1 января 2026 года запрет, установленный пунктом 7 статьи 12 настоящего Федерального закона, также не распространяется на объекты, указанные в пункте 8 настоящей статьи.

Из положений пункта 8 статьи 29.1 Федерального закона N 89-ФЗ следует, что объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством РФ, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов до 1 января 2026 года при наличии заключения Минприроды России о возможности использования указанных объектов для размещения ТКО по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и включении их в территориальную схему обращения с отходами.

Проанализировав указанное выше действующее законодательство, учитывая установленные по делу обстоятельства, отказывая в удовлетворении требований Общества, суды верно исходили из того, что расходы по захоронению ТКО операторов по обращению с ТКО, не имеющих соответствующую лицензию, а также тех, чьи полигоны не включены в ГРОРО и не имеют положительного заключения Минприроды России о возможности размещения ТКО, не могут быть учтены в составе НВВ регионального оператора.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции соглашается с такими выводами судов, поскольку они основаны на правильном применении правовых норм и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Доводы кассационной жалобы со ссылкой на то, что законодательство не запрещает использование полигона (в том числе без лицензии, в отсутствие тарифа и т.д.) до 1 января 2023 года, о чем указано в решении Арбитражного суда от 21 июня 2022 года, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены оспариваемых судебных актов, поскольку не опровергают установленные по делу обстоятельства, и противоречат положениям пункта 8 статьи 29.1 Федерального закона N 89-ФЗ, согласно которым объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством РФ, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов до 1 января 2026 года при наличии заключения Минприроды России о возможности использования указанных объектов для размещения ТКО; а также противоречат указанным выше положениям действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы кассационной жалобы фактически повторяют позицию административного истца, которой судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с ней у судебной коллегии суда кассационной инстанции не имеется.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьей 328 КАС РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Амурского областного суда от 24 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 октября 2023 года оставить без изменения, кассационная жалоба общества с ограниченной ответственностью "СПЕЦЭКОМАШ" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи