Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июля 2024 г. по делу N 66а-838/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Войтко С.Н, Бутырина А.В, при секретарях Ворсиной А.А, Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-71/2024 по административному исковому заявлению Кореневского Александра Олеговича о признании недействующим нормативного правового акта в части с апелляционной жалобой административного истца Кореневского Александра Олеговича на решение Иркутского областного суда от 25 марта 2024 года.

Заслушав доклад судьи Бутырина А.В, возражения представителя заинтересованного лица администрации г. Иркутска Лавринович О.П, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

административный истец Кореневский А.О. обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими "Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения города Иркутск", утвержденных решением Думы города Иркутска от 30 июня 2023 года N 007-20-053686/3 (далее - Решение от 30 июня 2023 года), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес" к территориальной зоне парков, скверов, садов, бульваров (РЗ-502/130). Просил возложить обязанность устранить нарушения, исключив вышеуказанный земельный участок из зоны парков, скверов, садов, бульваров.

В обоснование заявленных требований истец указал, что является собственником вышеуказанного земельного участка, площадью N кв.м, расположенного по адресу: "адрес" приобретен в собственность в порядке наследования (собственность N от ДД.ММ.ГГГГ), поставлен на кадастровый учет в 2011 году, вид разрешенного использования - под административное здание. На земельном участке расположен нестационарный торговый объект " "данные изъяты" площадью N кв.м, который принадлежит ФИО1, часть земельного участка площадью N кв.м. сдается в аренду ФИО1

Решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 были утверждены Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск.

Решением Думы г. Иркутска от 26 июня 2017 года N 006-20-370554/7 "Овнесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск" были внесены изменения в Правила землепользования и застройки от 28 октября 2016 года.

В 2022 году истцу стало известно, что его земельный участок находится в зоне парков, скверов и бульваров, а в Арбитражном суде Иркутской области рассматривается дело по иску администрации г. Иркутска об обязании его за собственный счет привести земельный участок с кадастровым номером N в соответствие с требованиями градостроительного регламента Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск, путем демонтажа нестационарного торгового объекта.

В подтверждение нарушения своих прав Кореневский А.О. указал, что несет бремя по уплате налоговых платежей за земельный участок, но использовать его по назначению не имеет возможности.

Решением Иркутского областного суда от 25 марта 2024 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

На решение подана апелляционная жалоба Кореневским А.О, в которой просит решение суда отменить, принять по административному делу новое об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы апеллянт дословно воспроизводит административное исковое заявление, повторяя его доводы.

Относительно жалобы участвующим в деле прокурором, администрацией города Иркутска, Городской Думой города Иркутска представлены возражения, в которых просят решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании, организованном с использованием видеоконференц-связи на базе Иркутского областного суда, представитель заинтересованного лица администрации г. Иркутска Лавринович О.П. просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные участвующие лица о месте и времени рассмотрения извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав возражения представителя заинтересованного лица, заключение прокурора, полагавшего, что отсутствуют основания к отмене решения, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как установлено судом, подтверждается материалами дела, а также дополнительно запрошенными судом апелляционной инстанции документами, в том числе, выкопировкой из правил землепользования и застройки с отражением места расположения земельного участка истца применительно к территориальным и функциональным зонам, и, помимо прочего, указывается самим истцом, оспариваемым нормативным правовым актом земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий истцу, отнесен в территориальной зоне РЗ-502/130 "Зоны парков, скверов, бульваров".

Статьей 124 Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск, утвержденных Решением от 30 июня 2023 года, установлены основные виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в территориальной зоне "Зона парков, скверов, бульваров". При этом, условно разрешенные виды и параметры использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также вспомогательные виды и параметры использования земельных участков и объектов капитального строительства не установлены.

Поскольку Кореневский А.О. является лицом, в отношении которого применен оспариваемый нормативный правовой акт, субъектом регулируемых правоотношений, суд верно установил, что истец вправе был обратиться в суд с указанным административным исковым заявлением.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 3 Кодекса).

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 1 и 3 части 1 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений относится к компетенции представительного органа местного самоуправления.

В силу п. 1.2 ч. 1 ст. 28 Устава города Иркутска Дума города Иркутска является представительным органом города Иркутска. Пунктами 28, 29, ч. 3 ст. 31 Устава города Иркутска предусмотрено, что Дума города Иркутска утверждает Генеральный план города Иркутска, а также утверждает Правила землепользования и застройки города.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

Согласно п. 5 ст. 60 Федерального закона N 73-ФЗ проекты Правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения, к которым на основании Перечня исторических поселений, утвержденного Приказом Минкультуры России и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года N 418/339 отнесен город Иркутск, подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке. Таким уполномоченным федеральным органом является Министерство культуры Российской Федерации.

Решением Иркутского областного суда от 15 марта 2023 года по административному делу N были признаны недействующими со дня принятия "Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск", утвержденные решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 (в редакции решения Думы города Иркутска от 26 июня 2017 года N 006-20-370554/7 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28.10.2016 N 006-20-260428/2) в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502/130)" и возложена на Думу города Иркутска обязанность принять нормативный правовой акт, заменяющий вышеуказанные Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск. Основанием к признанию недействующими со дня принятия "Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск" явились существенные нарушения порядка принятия нормативного правового акта, который на согласование в Министерство культуры Российской Федерации не направлялся.

Во исполнение вышеуказанного решения суда Думой города Иркутска приняты "Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск", утвержденные решением Думы города Иркутска от 30 июня 2023 года N 007-20-053686/3, которые оспариваются в настоящем деле.

Вопреки утверждению апеллянта о несоблюдении пункта 5 статьи 60 Федерального закона N 73-ФЗ в части необходимости согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, проект решения об утверждении "Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающего территорию в границах исторического поселения город Иркутск", утвержденный решением Думы г. Иркутска от 30 июня 2023 года, согласован с Министерством культуры Российской Федерации письмом от 26 мая 2023 года N 11720-12-02@ с учетом письма Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 10 мая 2023 года N 02-76-3803/23.

Как верно установлено судом и чему дана надлежащая оценка в решении, оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом в соответствии с действующим на период его принятия порядком, процедура принятия соблюдена, он издан в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения.

Оценивая законность принятого Думой г.Иркутска Решения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно руководствовался вышеприведенным законодательством, учитывая следующие обстоятельства.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В силу пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается, в том числе, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

Таким образом, в силу приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Согласно Генеральному плану г. Иркутска, утвержденному решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года N 004-20-390583/7, в редакции от 3 декабря 2018 года, спорный земельный участок расположен в функциональной зоне "Зона исторической застройки (П-01-06/303)".

В свою очередь, функциональная зона "Зона исторической застройки (П-01-06/303)" допускает установление территориальной зоны "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502/130)", что не противоречит Генеральному плану г. Иркутска.

Доводы административного истца о нарушении оспариваемым положением его интересов, как собственника, подлежат отклонению.

Градостроительный кодекс Российской Федерации относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункты 5, 6, 9 и 10 статьи 2 Кодекса).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как сложившейся планировки территории и существующего землепользования, так и функциональных зон, и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, что однако не предусматривает безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, чей вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту. При установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается положениями части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым имеется возможность эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Постановление от 28 марта 2017 г. N 10-П; определения от 15 июля 2010 г. N, от 25 февраля 2016 г. N, от 23 июля 2020 г. N и др.).

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Отнесение региональным законодателем территории к определенной территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, поскольку установление для земельного участка соответствующего правового режима, не соответствующего планам собственника, не является нарушением его прав, так как градостроительным регламентом и определяются границы осуществления прав собственника земельного участка.

С учетом вышеизложенного, доводы Кореневского А.О. о нарушении его прав как собственника земельного участка установлением указанной выше нормы не основаны на законе.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что Решение от 30 июня 2023 года в оспариваемой части не противоречит действующему градостроительному законодательству, не содержит положений, ограничивающих права административного истца как правообладателя земельного участка, в связи с чем Кореневскому А.О. обоснованно отказано в удовлетворении исковых требований.

Вопреки позиции апеллянта, суд с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не установлено, в том числе по доводам, изложенным в ней, основанным на ошибочном толковании норм материального права, не опровергающим выводов суда, в связи с чем, не влекущим отмену по существу правильного решения суда.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 25 марта 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Кореневского А.О. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Иркутский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 июля 2024 года