Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 августа 2024 г. по делу N 66а-990/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Рукавишникова Е.А, Бутырина А.В, при секретаре судебного заседания Ворсиной А.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-25/2024) по административному исковому заявлению Бугаевой С.В. об оспаривании решений Красноярского городского Совета депутатов от 24 августа 2022 года N В-269 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" и от 28 февраля 2023 года N В-307 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" в части, по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов и апелляционному представлению прокуратуры Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 26 марта 2024 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя Красноярского городского Совета депутатов Митряковой О.В, представителя Управления архитектуры Администрации города Красноярска Вильховской О.С, прокурора прокуратуры Красноярского края Даценко О.А,

УСТАНОВИЛА:

24 августа 2022 года Красноярским городским Советом депутатов принято решение N В-269 "О внесении изменений в Решение Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее - решение N В-269).

В приложении N 1 к решению N В-269 утверждено "Положение о территориальном планировании".

В приложении N 3 к решению N В-269 утверждена "Карта Функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж).

28 февраля 2023 года Красноярским городским Советом депутатов вынесено решение N В-307 "О внесении изменений в Решение Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (решение N В-307).

В приложении к решению N В-307 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск Красноярского края.

Бугаева С.В. обратилась в суд административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими приложение N 1 и приложение N 3 решения N В-269 в части отнесения земельного участка с кадастровым N, расположенного по адресу: "адрес" к двум функциональным зонам - зона смешанной и общественно деловой застройки, существующая, и зона рекреационного назначения, существующая, а также приложение N 1 Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, к двум территориальным зонам: к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), зоне рекреационные лесопарковые (Р-1). В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N. По сведениям интерактивной карты Красноярска до принятия обжалуемых решений N В-269 и N В-307 земельный участок с кадастровым номером N отнесен к двум территориальным зонам: зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), коммунально-складские зоны (П-3), соответственно был отнесен и к иным функциональным зонам. Оспариваемый земельный участок с кадастровым номером также отнесен к двум территориальным зонам Ж-1 и Р-1, а также к двум функциональным (зона смешанной и общественно-деловой застройки, существующая и зона рекреационного назначения, существующая). Нахождение земельного участка в вышеуказанных зонах нарушает права административного истца, поскольку препятствуют реализации в полной мере прав собственника, в том числе по его использованию по конкретному назначению.

Решением Красноярского краевого суда от 26 марта 2024 года административные исковые требования удовлетворены. Оспариваемые положения признаны недействующими.

Не согласившись с решением суда, представителем Красноярского городского Совета депутатов (далее - Совет депутатов) подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать в полном объеме. Считает, что оспариваемое решение не устраняет ситуацию неопределённости установленного функционального и территориального зонирования спорного земельного участка и не приведет к восстановлению прав административного истца. Также указывает, что установление в отношении оспариваемого земельного участка двух функциональных зон явилось следствием изменения административным истцом площади и границ спорного земельного участка в период проведения процедуры внесения изменений в Генеральный план. Считает, что данная ситуация является основанием для обращения с заявлением о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части изменения функционального и территориального зонирования, а не оспаривания судебного акта.

Прокуратурой Красноярского края на решение суда подано апелляционное представление, в котором просит отменить решение суда. Полагает, что Бугаева С.В. нарушила требования части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 11.9, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости формирования земельного участка из земельных участков, находящихся в различных территориальных зонах. Указывает, что действующее в отношении земельного участка административного истца функциональное и градостроительное зонирование не нарушает ее прав и законных интересов, не влечет неопределённости правового режима земельного участка. Считает, что суд вышел за пределы исковых требований административного истца, при этом, требований о признании недействующими решений N 7-107 и N В-122 суд не рассмотрел.

Представителями Главы города Красноярска, Управления архитектуры Администрации города Красноярска поданы отзывы на апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов и апелляционное представление Прокуратуры Красноярского края, в которых полагают, что решение суда подлежит отмене.

Бугаевой С.В. подано возражение на апелляционное представление, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционное представление без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель Красноярского городского Совета депутатов Митрякова О.В, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме.

Прокурор отдела прокуратуры Красноярского края Даценко О.А, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционного представления поддержала в полном объеме.

Представитель Управления архитектуры администрации города Красноярска Вильховская О.С, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, поддержала доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, просила решения отменить, в удовлетворении иска отказать.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Красноярск является городским округом (статья 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 года N 13-3148 "О наделении муниципального образования "Город Красноярск" статусом городского округа").

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные доказательства в подтверждение соблюдения процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением требований к процедуре и порядку их принятия, введения в действие, обнародования и регистрации.

С указанным выводом суда судебная коллегия соглашается, признавая его постановленном при правильном применении и истолковании закона и соответствующим фактическим обстоятельствам дела. Приведенные судом мотивы и основания в указанной части подробно изложены в решении, доводов, опровергающих указанные выводы суда, апелляционная жалоба и апелляционное представление не содержит.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из положений пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа.

Исходя из положений пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

В силу части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Бугаева С.В. с 02 августа 2004 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес". Вид разрешенного использования: под автогараж, категория земель: земли населенных пунктов.

На основании плана границ земельного участка, предоставляемого в собственность ФИО5 (гараж) "адрес", акта согласования местоположения границ земельного участка с кадастровым номером N, 19 апреля 2022 года путем исправления ошибки в местоположение границ произведено уточнение границ земельного участка с кадастровым номером N.

Согласно сведениям из Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности до принятия оспариваемыми нормативным правовыми актами Генерального плана и Правил землепользования и застройки в новой редакции спорный земельный участок был отнесен к функциональным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками от 1 до 3 этажей и зона коммунально-складская, к территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), зона коммунально-складская (П-3).

Оспариваемыми решениями Красноярского городского Совета депутатов от 24 августа 2022 года N В-269 и от 28 февраля 2023 года N В-307 в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлены функциональные зоны: зона смешанной и общественной застройки, существующая, зона рекреационного назначения, существующая, территориальные зоны: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), зоны рекреационные лесопарковые (Р-1).

Как следует из пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях могут пересекать границы территориальных зон.

Проанализировав положения части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 40 Правил землепользования и застройки, правильно посчитав, что нахождение земель общего пользования в зоне рекреационные лесопарковые (Р-1) не может расцениваться как отсутствие территориальной зоны, пришел к обоснованному выводу, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах противоречит требованиям земельного и градостроительного законодательства, создает неопределенность его правового режима и нарушает права административного истца.

Доводы апелляционного представления об обратном подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм права.

Согласно части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Как правильно установлено краевым судом Генеральный план городского округа города Красноярска не содержит сведений о планируемом размещении на территории в границах спорного земельного участка каких-либо объектов.

Учитывая, что земельный участок административного истца никогда не находился в функциональной зоне рекреационного значения, что до принятия оспариваемых нормативных актов спорный земельный участок находился в функциональных зонах: зона застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками от 1 до 3 этажей и зона коммунально-складская, установление в границах земельного участка зоны рекреационного назначения было произведено без учета сложившийся планировки, существующего землепользования и планируемого развития территории, а также без учета прав и законных интересов Бугаевой С.В.

Таким образом, являются правильными выводы суда первой инстанции о том, что установление оспариваемыми нормативными правовыми актами в границах земельного участка с кадастровым номером N двух функциональных зон: зона смешанной и общественной застройки, существующая, зона рекреационного назначения, существующая, двух территориальных зон: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), зоны рекреационные лесопарковые (Р-1) противоречит требованиям части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что исправление ошибки в местоположении границ спорного земельного участка, которое привело к тому, что часть земельного участка попало в границы другой функциональной и территориальной зоны было произведено после подготовки проекта изменений в Генеральный план, в период его согласования, основаниями для отмены законного и обоснованного решения суда не являются.

Из материалов дела следует, что 28 июня 2021 года постановлением Администрации города Красноярска N 461 проект внесения изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск был отклонен и направлен на доработку.

Постановлением Администрации города Красноярска от 18 июля 2022 года проект внесения изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск был направлен в Красноярский городской Совет депутатов.

Таким образом, как на момент направления проекта внесения изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск, так и на момент принятия 24 августа 2022 года Красноярским городским Советом депутатов решения N В-269 уточнение границ спорного земельного участка было произведено, сведения об изменении были предоставлены в соответствующие регистрационные органы.

При этом, земельное и градостроительное законодательство не содержит положений, обязывающих правообладателей земельных участков уведомлять органы местного самоуправления, разрабатывающих проекты Генеральных планов, Правил землепользования и застройки о внесении изменений в границы земельных участков.

Доводы апелляционной жалобы о том, что сложившиеся ситуация является основанием для обращения административного истца с заявлением о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки противоречат действующему законодательству.

В соответствии с частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Частью 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическим и юридическим лицам дано право оспаривания решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Учитывая данные положения, Бугаева С.В, как собственник земельного участка, имеет право оспорить в судебном порядке внесенные изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки.

Доводы апелляционного представления о злоупотреблении Бугаевой С.В. правом при уточнении грани земельного участка подлежат отклонению.

В соответствии с положениями статьи 304 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 43 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" Бугаева С.В. как собственник земельного участка имела право на защиту своих прав, в том числе путем уточнения границ земельного участка.

При этом право собственности Бугаевой С.В. на земельный участок в уточненных границах в судебном порядке никем не оспорено.

То обстоятельство, что после уточнения границ земельный участок стал находиться в различных функциональных и территориальных зонах не свидетельствует о возможности ограничения прав собственности административного истца на земельный участок.

Вопреки доводам апелляционного представления, с учетом уточнения административных исковых требований (том 4 л.д. 162) Бугаевой С.В. оспаривались решения Красноярского городского Совета депутатов от 24 августа 2022 года N В-269 и от 28 февраля 2023 года N В-307.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 26 марта 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов и апелляционное представление прокуратуры Красноярского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 05 августа 2024 года