Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 июня 2024 г. по делу N 8а-15320/2024[88а-14364/2024]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шеломановой Л.В, судей Корпачевой Е.С, Репиной Е.В, с участием прокурора Вдовичева Ю.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Дачного некоммерческого товарищества " "данные изъяты"", ФИО3, ФИО2 по доверенности - Маврина А.В. на решение Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 января 2024 года, по административному делу N 3а-83/2023 по административному иску Дачного некоммерческого товарищества " "данные изъяты"", ФИО3, ФИО2 о признании недействующими в части Генерального плана города Ярославля, утвержденного Решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226, и Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных Решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201, заслушав доклад судьи Репиной Е.В, объяснения ФИО3, ФИО2, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением муниципалитета г. Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226 утвержден Генеральный план город Ярославля. Данный документ опубликован в изданиях "Городские новости", N 20, 26 апреля 2006 года, "Городские новости", N 21, 29 апреля 2006 года, "Городские новости", N 22, 3 мая 2006 года.

Решением муниципалитета г. Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201 утверждены Правила землепользования и застройки города Ярославля, которые официально опубликованы в издании "Городские новости", N 76, 3 октября 2009 года.

В настоящее время Генеральный план действует в редакции Решения муниципалитета г. Ярославля от 17 марта 2023 года N 68, Правила землепользования и застройки действуют в редакции Решения муниципалитета г. Ярославля от 26 октября 2023 года N 155.

ФИО2, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером N, ФИО3, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером N, а также ДНТ " "данные изъяты"", являющееся некоммерческим объединением граждан - собственников земельных участков в районе Нововоздвиженской набережной города Ярославля, предназначенных для садоводства, обратились с административным иском о признании недействующими в части Генерального плана города Ярославля и Правил землепользования и застройки города Ярославля, возложении обязанности принять заменяющие нормативные акты.

Требования мотивированы тем, что территория, в границы которой входят земельные участки членов ДНТ " "данные изъяты"", согласно карте функциональных зон в составе Генерального плана, относится к зоне рекреационного назначения и согласно карте территориальных зон, в составе Правил землепользования и застройки, к зоне городских зеленых насаждений.

Административные истцы полагают, что в указанной части оспариваемые нормативные акты не соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно статьям 7, 8, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 23, 23.1 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", что выражается в отсутствии учета фактического землепользования при принятии оспариваемых нормативных актов, существующего как на момент принятия оспариваемых нормативных актов, так и в настоящее время.

По мнению заявителей, оспариваемое правовое регулирование нарушает права и законные интересы административных истцов на приобретение смежных земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством, в том числе в целях исключения чересполосицы, на возведение на принадлежащих административным истцам земельных участках объектов капитального строительства.

Решением Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллеги по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 января 2024 года в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 13 мая 2024 года, представитель административных истцов - Маврин А.В. просит об отмене решения и апелляционного определения, указывая на неправильное применение судами норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия, определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 24, 28, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также установленных вступившими в законную силу судебными актами обстоятельств по ранее рассмотренным административным делам N 3а- 47/2018, 3а-101/2019, 3а-578/2021, 3а-292/2022, в рамках которых проверялась процедура и компетенция на принятие Генерального плана и Правил землепользования и застройки, суды правомерно признали, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, их официальное опубликование, как в первоначальной редакции, так и внесенных в них изменений состоялось. По этим основаниям судебные акты не обжалуются.

Из материалов дела следует, что ФИО2 14 мая 2023 года отказано в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельного участка N в ДНТ " "данные изъяты"", в том числе со ссылкой на положения Правил землепользования и застройки.

Уставом ДНТ " "данные изъяты"" определено, что данное товарищество создано в целях удовлетворения потребностей товарищества и содействия его членам в решении общих социально-хозяйственных задач на базе совместного освоения членами товарищества земельного участка в пределах территории товарищества, в том числе осуществления землепользования и застройки территории, отображенной на плане от 18 августа 2008 года границах земельного участка, занятого объектами недвижимости членов ДНТ " "данные изъяты"".

Учитывая изложенное, суды пришли к верному выводу, что административные истцы являются участниками правоотношений, регулируемых оспариваемыми положениями нормативных правовых актов, в связи с чем они вправе оспаривать данные акты.

Проверяя соответствие оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки на соответствие иным актам, имеющим большую юридическую силу, по существу осуществляемого ими правового регулирования, суд указал, что несоответствия оспариваемых нормативных актов градостроительному законодательству не установлено.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (статья 2 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональное назначение, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит карту функциональных зон городского округа.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки, принятия, утверждения и опубликования, а также особенности согласования проекта генерального плана регламентированы положениями статей 23 - 25 ГрК РФ, согласно которым подготовка генерального плана предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся, в частности, проведение общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12 статьи 24 ГрК РФ).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что по проекту Генерального плана проведены публичные слушания, по результатам которых составлены протокол и заключение.

На карте функциональных зон Генерального плана территория, в пределах которой расположены земельные участки ФИО2 и ФИО3 с кадастровыми номерами N, обозначена как зона рекреационного назначения.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, земельные участки ФИО2 и ФИО3 расположены в территориальной зоне городских зеленых насаждений (Р.3).

При этом, территория ДНТ " "данные изъяты"" в полном объеме входит в границы водоохранной зоны реки Волга, что в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации накладывает ограничения хозяйственной деятельности на данной территории.

Кроме того, территория ДНТ " "данные изъяты"" находится вблизи ФБУ "Исправительная колония N 1" УФСИН России по Ярославской области, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека, в отношении которого подлежит установлению санитарно-защитная зона, и полностью входит в границы ранее действовавших нормативных размеров данных зон.

Определяя в Генеральном плане территориальное планирование, относящее территорию, занятую в настоящее время ДНТ " "данные изъяты"", к рекреационной зоне, органы местного самоуправления города Ярославля принимали во внимание предыдущее правовое регулирование в отношении данной территории, наличие факторов, ограничивающих ее хозяйственное использование, а также отсутствие у органов местного самоуправления сведений о предоставлении земельных участков в границах данной территории гражданам или организациям. Такое территориальное планирование не было произвольным, было обосновано сложившейся в отношении данной территории совокупностью природных, экологических, факторов. Учтено, что ранее действовавшим Генеральным планом города Ярославля, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 11 февраля 1971 года N 94, территория была отнесена к зоне прочих видов зеленых насаждений.

Данное территориальное планирование получило свое развитие в Правилах землепользования и застройки, согласно которым территория отнесена к зоне городских зеленых насаждений. Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной территории установлено как зона рекреационного назначения, то Правила землепользования и застройки, определяющие территориальную зону как зону городских зеленых насаждений, не противоречат нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При установленных обстоятельствах, суд признал ошибочными доводы административных истцов о противоречии положениям ГрК РФ установленной территориальной зоны Р3 (зоны городских зеленых насаждений) в отношении территории, фактически используемой под садоводство.

Отклоняя доводы о нарушении прав и законных интересов административных истцов, указывающих, что установленное зонирование препятствует осуществлять права собственников земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, увеличивать размеры земельных участков, суд правомерно учел, что нахождение земельных участков в частной собственности не является препятствием для установления функциональной зоны рекреационного назначения.

При этом согласно положениям части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.

Признавая несостоятельными доводы жалобы о том, что функциональная зона рекреационного назначения установлена без учета фактического использования земельных участков, судебная коллегия полагает верным указание судов на то, что генеральным планом определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 10 статьи 24 ГрК РФ заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. При этом в соответствии с частью 6 статьи 28 ГрК РФ участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.

Данных о том, что ДНТ "Горушка" или его члены обращались в период 2011 - 2023 годов в установленном законом порядке за изменением территориального планирования или градостроительного зонирования в отношении спорной территории, не представлено.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд.

На основании части 1 статьи 22 Закона N 217-ФЗ предоставление товариществу и членам товарищества земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Судом установлено, что сведений о том, что ДНТ " "данные изъяты"" был выделен земельный участок для ведения его членами садоводства, в материалы дела не представлено. Право собственности ФИО2 и ФИО3 на земельные участки с кадастровыми номерами N признаны решениями суда, и на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов не находились в частной собственности.

Таким образом, установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административных истцов, суды двух инстанций на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Кассационная жалобы не содержит доводов, опровергающих выводы суда, она аналогичны позиции административных истцов в судах первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебных актов.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 327, 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ярославского областного суда от 2 октября 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 января 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Дачного некоммерческого товарищества " N", ФИО3, ФИО2 по доверенности - Маврина А.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 июня 2024 года.

Председательствующий

Судьи