Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 8а-12173/2024[88а-14195/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Бельмас Н.А, Стаховой Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Доставалова А. Ю. на решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 20 октября 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 30 января 2024 года, по административному делу N 2а-1082/2023 по административному исковому заявлению Доставалова А. Ю. к Департаменту строительства, жилищно- коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа об оспаривании оформленных уведомлениями от 25 июля 2023 г. N 225 и от 27 сентября 2023 г. N 73 решений об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства - индивидуальный гараж, назначение - нежилое, количество этажей - 1, вид разрешенного использования - хранение автотранспорта, с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке с кадастровым номером N, местоположение: "адрес", вид разрешенного использования - коммунальное обслуживание, в объект "Гараж и мастерская для обслуживания уборочной и аварийной техники", возложении обязанности выдать разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Доставалов А.Ю. обратился в суд с иском к Департаменту строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа (далее - Департамент строительства, ЖКХ, энергетики и транспорта НАО, Департамент) об оспаривании решений об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства, возложении обязанности выдать разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства. В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка с видом разрешенного использования - коммунальное обслуживание, расположенного по адресу: г. Нарьян-Мар, ул.Хатанзейского, а также находящегося на нем индивидуального гаража с видом разрешенного использования - хранение автотранспорта. 19 июля 2023 г. он обратился к ответчику с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию принадлежащего ему гаража в объект "гараж и мастерская для обслуживания уборочной и аварийной техники". Решением ответчика от 25 июля 2023 г. N 225 ему отказано в выдаче разрешения, поскольку объект недвижимости, расположенный на земельном участке, не соответствует виду разрешенного использования земельного участка, на котором он создан (создается). 20 сентября 2023 г. он обратился в Департамент с аналогичным заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию, однако решением ответчика от 27 сентября 2023 г. N 73 ему вновь было отказано. Данные решения Доставалов А.Ю. считает незаконными, нарушающими его права. Полагает, что у ответчика не имелось законных оснований для отказа.

Решением Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 20 октября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 30 января 2024 года, в удовлетворении иска отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

В силу п. 1 ст. 263 ГК РФ, подп. 2 и. 1 ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка вправе возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку, реконструкцию или снос. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (п. 14 ст. 1 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство - документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство указаны в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ, согласно которой уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных ч. 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Как установлено судом, Доставалов А.Ю. с 25 июля 2022 г. является собственником индивидуального гаража, расположенного по адресу: г. Нарьян- Мар, ул. Хатанзейского, с кадастровым номером N, площадью 26, 7 кв.м, с количеством этажей - 1, вид разрешенного использования - хранение автотранспорта, а также земельного участка, расположенного под гаражом, площадью 48 +/- 2 кв.м, с кадастровым номером N, право собственности, на который за ним зарегистрировано 9 сентября 2022 г.

Принадлежащий истцу земельный участок с кадастровым номером N, расположен в зоне транспортной инфраструктуры и ранее имел вид разрешенного использования - хранение автотранспорта, который в июне 2023 года был изменен Доставаловым А.Ю. и в настоящее время имеет вид разрешенного использования - коммунальное обслуживание.

19 июля 2023 г. истец обратился к ответчику с заявлением, в котором просил выдать разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства - индивидуального гаража в объект гараж и мастерская для обслуживания уборочной и аварийной техники, общей площадью 45, 26 кв.м, с количеством этажей - 2.

По результатам рассмотрения заявления, Департаментом 25 июля 2023 г. принято решение N 225, которым истцу на основании ч. ч. 1, 13 ст. 51 ГрК РФ отказано в выдаче разрешения на реконструкцию, поскольку объект недвижимости, расположенный на земельном участке, не соответствует виду разрешенного использования земельного участка, на котором он создан (создается).

20 сентября 2023 г. Доставалов А.Ю. вновь обратился к ответчику с аналогичным заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства в объект гараж и мастерская для обслуживания уборочной и аварийной техники.

Решением Департамента от 27 сентября 2023 г. N 73 в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства истцу вновь было отказано по аналогичным основания. Кроме того, в решении ответчиком указано на наличие в действиях истца признаков злоупотребления правом, выразившемся в совершении действий, направленных на обход ограничений, установленных Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", утвержденных решением Совета городского округа "Город Нарьян-Мар" от 20 января 2023 г. N 414-р.

Считая свои права и законные интересы нарушенными указанными решениями ответчика, Доставалов А.Ю. обратился с настоящим административным иском в суд.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями ст. 51 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ, ст. 10 ГК РФ пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемых решений Департамента об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда.

В соответствии с п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли, указанные в п. 1 данной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Статьей 30 ГрК РФ установлено, что правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Согласно ч. 3 ст. 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В соответствии с и. 2 ст. 85 ЗК РФ и ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, использование которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находиться над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Пунктом 3 ст. 85 ЗК РФ допускается использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Данной нормой установлен общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в государственном кадастре недвижимости.

Таким образом, из толкования приведенных выше правовых норм следует обязанность лица оформить в установленном действующим законодательством порядке свой выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых категорий, к которой относится земельный участок.

Следовательно, фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и соответствовать сведениям, внесенным в государственный кадастр недвижимости.

Согласно п. 1 ст. 45 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", утвержденных решением Совета городского округа "Город Нарьян-Мар" от 20 января 2023 г. N 414-р к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства зоны транспортной инфраструктуры относятся в том числе: 1) хранение автотранспорта (2.7.1); 2) размещение гаражей для собственных нужд (2.7.2); 3) коммунальное обслуживание (3.1).

В соответствии с п. 1.1 ст. 45 Правил установлены следующие предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в частности: хранение автотранспорта, размещение гаражей для собственных нужд (минимальная ширина земельного участка - 4 метра, этажность - 1 (высота не более 3, 5 метров)); служебные гаражи (минимальная ширина земельного участка - 8 метров, минимальная площадь земельного участка - 48 метров; этажность - 2); коммунальное обслуживание (минимальная ширина земельного участка - 1 метр, минимальная площадь земельного участка - 4 метра; этажность - не устанавливается).

В соответствии Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412, вид разрешенного использования 3.1 "Коммунальное обслуживание" допускает размещение зданий и сооружений в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 3.1.1 - 3.1.2.

В свою очередь код 3.1.1 "Предоставление коммунальных услуг" предусматривает возможность размещение зданий и сооружений, обеспечивающих поставку воды, тепла, электричества, газа, отвод канализационных стоков, очистку и уборку объектов недвижимости (котельных, водозаборов, очистных сооружений, насосных станций, водопроводов, линий электропередач, трансформаторных подстанций, газопроводов, линий связи, телефонных станций, канализаций, стоянок, гаражей и мастерских для обслуживания уборочной и аварийной техники, сооружений, необходимых для сбора и плавки снега).

В силу абз. 7 п. 2 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354 (далее - Правила N 354) исполнителем коммунальных услуг является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, предоставляющие потребителю коммунальные услуги.

Исполнителем коммунальных услуг может выступать как управляющая организация, так и ресурсоснабжающая организация (п. 8 Правил N 354).

Согласно абз. 9 п. 2 Правил N 354 коммунальные услуги - это осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений).

Таким образом, использование земельных участков с видом разрешенного использования коммунальное обслуживание и соответственно находящихся на них зданий и сооружений, обеспечивающих поставку воды, тепла, электричества, газа, отвод канализационных стоков, очистку и уборку объектов недвижимости, направлены на удовлетворение нужд в предоставлении коммунальных услуг, а также на организацию предпринимательской деятельности по оказанию таких услуг.

Вместе с тем, доказательств того, что проведение реконструкции объекта капитального строительства - индивидуального гаража в объект гараж и мастерская для обслуживания уборочной и аварийной техники связано с осуществлением или намерением в дальнейшем осуществлять деятельность по оказанию коммунальных услуг вопреки ст. 62 КАС РФ истцом не представлено.

Из материалов дела не следует, что изначально целью приобретения Доставаловым А.Ю. земельного участка с кадастровым номером N являлось предоставление коммунальных услуг.

Действия Доставалова А.Ю. по изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, а также последующие неоднократные обращения в Департамент с заявлениями о выдаче разрешений на реконструкцию объекта капитального строительства индивидуального гаража с видом разрешенного использования хранение автотранспорта в объект служебный гараж, а затем в гараж и мастерская для обслуживания уборочной и аварийной техники, которые предусматривают возможность увеличения количества этажей, фактически преследуют цель строительства (реконструкции) в рамках существующих параметров принадлежащего истцу земельного участка индивидуального гаража с количеством этажей, превышающим один.

Произвольное изменение собственником вида разрешенного использования земельного участка на вид коммунальное обслуживание, который в свою очередь может быть установлен в любой территориальной зоне, не является безусловным основанием для возникновения права на реконструкцию объекта капитального строительства в части увеличения его этажности, поскольку указанное противоречит действующим Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", а также может повлечь за собой бесконтрольное изменение характеристик объектов капитального строительства и повлиять на облик территории МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 20 октября 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 30 января 2024 года, по административному делу N 2а-1082/2023 по административному исковому заявлению Доставалова А. Ю. к Департаменту строительства, жилищно- коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа об оспаривании оформленных уведомлениями от 25 июля 2023 г. N 225 и от 27 сентября 2023 г. N 73 решений об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства оставить без изменения, кассационную жалобу Доставалова А. Ю. - без удовлетворения.

Решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 20 октября 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ненецкого автономного округа от 30 января 2024 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 июля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: