Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 8а-12482/2024[88а-13943/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Бельмас Н.А, Стаховой Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-179/2023 по кассационной жалобе административных истцов Главы Новоржевского района Пугачевой "данные изъяты" и депутата Собрания депутатов Новоржевского района Бархатова "данные изъяты" на решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 августа 2023 года и апелляционное определение Псковского областного суда от 16 ноября 2023 года, которыми отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующим с момента принятия решений о согласии на преобразование муниципальных образований - городского поселения "Новоржев", сельских поселений "Новоржевская волость", "Выборская волость", "Вехнянская волость" в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и постановления главы сельского поселения "Новоржевская волость" о выдвижении инициативы о преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области".

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, объяснения представителя административных истцов - Исакова "данные изъяты", который настаивал на удовлетворении кассационной жалобы, представителя административного ответчика Собрания депутатов Новоржевского района - Веремеенко Н.В, которая возражала против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Глава Новоржевского района Псковской области Пугачева С.О. и депутат Собрания Депутатов Новоржевского района Бархатов Н.А. обратились в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов городского поселения "Новоржев", Главе городского поселения "Новоржев" Федоровой О.Ю, Собранию депутатов сельского поселения "Новоржевская волость", Главе сельского поселения "Новоржевская волость" Евдокимовой Т.И, Собранию депутатов сельского поселения "Вехнянская волость", Главе сельского поселения "Вехнянская волость" Филиппову М.А, Собранию депутатов сельского поселения "Выборская волость", Главе сельского поселения "Выборская волость" Васильевой О.А. о признании недействующими с момента принятия:

- решение Собрания депутатов городского поселения "Новоржев" от 20.02.2023 N 2 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район": городского поселения "Новоржев", сельского поселения "Новоржевская волость", сельского поселения "Выборская волость", сельского поселения "Вехнянская волость", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ" (далее - решение N 2);

- решение Собрания депутатов сельского поселения "Вехнянская волость" от 20.02.2023 N 4 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" (далее - решение N 4);

- решение Собрания депутатов сельского поселения "Выборская волость" от 20.02.2023 N 1 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" (далее - решение N 1);

- решение Собрания депутатов сельского поселения "Новоржевская волость" от 20.02.2023 N 5 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" (далее - решение N 5);

- постановление Главы сельского поселения "Новоржевская волость" от 23.01.2023 N 1 "О выдвижении инициативы о преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование - Новоржевский муниципальный округ Псковской области" (далее - постановление N 1).

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемые решения, являющиеся нормативными правовыми актами, вынесены без выражения мнения населения района, не опубликованы (обнародованы), вынесены без соответствующей инициативы в соответствии с требованием действующего законодательства, без проведения референдума, с нарушением порядка проведения публичных слушаний в части опубликования (обнародования) и определения сроков их назначения, без соблюдения требований к транспортной доступности вновь образованного муниципального округа.

Заседание Собрания депутатов Вехнянской волости 20 февраля 2023 года не проводилось, соответственно, никакого голосования по решению N 4 не было, что также свидетельствует о его незаконности.

Обжалуемыми решениями влекут досрочное прекращение полномочий административных истцов как главы района и депутата районного собрания депутатов, нарушают права административных истцов на избрание органов местного самоуправления муниципальных образований, и не гарантируют им возможность, как жителям Новоржевского района, быть избранными в органы местного самоуправления вновь создаваемого муниципального образования - муниципального округа.

Решением Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 августа 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением Псковского областного суда от 16 ноября 2023 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе административные истцы просят отменить состоявшиеся судебные акты, как принятые при неправильном применении норм материального права, не передавая дела на новое рассмотрение принять новое решение, удовлетворив административный иск в полном объеме.

Выслушав представителя административного истца и представителя административного ответчика, исследовав материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Таких нарушений судами не допущено.

Довод кассационной жалобы о том, что оспариваемые решения Собрания депутатов являются нормативными правовыми актами, поэтому требование о признании их недействующими подлежит рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее-КАС РФ), а судом первой инстанции при принятии решения по возникшему спору не приняты во внимание разъяснения признаков, характеризующих нормативный правовой акт, содержащиеся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, является несостоятельным.

Изначально административный иск Главы Новоржевского района Псковской области Пугачевой С.О. и депутата Собрания депутатов Новоржевского района Бархатова Н.А. о признании недействующими решение Собрания депутатов городского поселения "Новоржев" от 20.02.2023 N 2; решение Собрания депутатов сельского поселения "Вехнянская волость" от 20.02.2023 N 4; решение Собрания депутатов сельского поселения "Выборская волость" от 20.02.2023 N 1; решение Собрания депутатов сельского поселения "Новоржевская волость" от 20.02.2023 N 5 поступил в Псковский областной суд и принят к производству Псковского областного суда.

Установив, что оспариваемые решения Собрания депутатов не обладают свойствами нормативного правового акта, определением Псковского областного суда от 22 мая 2023 года административное дело передано по подсудности в Пушкиногорский районный суд Псковской области для рассмотрения в порядке, определенном нормами главы 22 КАС РФ.

Определение Псковского областного суда от 22 мая 2023 года участниками судебного разбирательства не обжаловано и вступило в законную силу.

В соответствии с частью 4 статьи 27 КАС РФ споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются.

С учетом изложенного, рассмотрение настоящего административного дела районным судом не является нарушением процессуального законодательства.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов обладают полномочиями преобразования муниципального образования (часть 1 статьи 17 ФЗ N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 13 ФЗ N 131-ФЗ к преобразованию муниципальных образований относится, в том числе объединение муниципальных образований.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2 статьи 13 ФЗ N 131-ФЗ).

В силу части 3 статьи 13 ФЗ N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования (часть 3.1-1 ФЗ N 131-ФЗ).

Исходя из данных правовых норм, объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания (часть 1 статьи 28 ФЗ N 131-ФЗ).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта (часть 2 статьи 28 ФЗ N 131-ФЗ).

Согласно пункту 4 части 3 статьи 28 ФЗ N 131-ФЗ на публичные слушания выносятся вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

Учитывая приведенные правовые нормы, вопросы о преобразовании муниципального образования подлежат обсуждению на публичных слушаниях; объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района.

Согласно Уставу муниципального образования "Новоржевский район", принятого решением Собрания депутатов данного образования 24 июля 1996 года (в редакции от 21 марта 2023 года), муниципальное образование "Новоржевский район" имеет статус муниципального района, в состав которого входят территории 4-х муниципальных образований: городского поселения "Новоржев", сельского поселения "Выборская волость", сельского поселения "Вехнянская волость", сельского поселения "Новоржевская волость".

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 22 Устава принятие решений, связанных с преобразованием муниципального района относится к полномочиям Собрания депутатов Новоржевского района.

Аналогичными полномочиями наделены Собрания депутатов иных перечисленных муниципальных образований исходя из Уставов данных муниципальных образований.

Глава сельского поселения "Новоржевская волость" Евдокимова Т.И, в соответствии со статьёй 34 ФЗ N 131-ФЗ органом местного самоуправления и согласно статье 21 Устава муниципального образования "Новоржевская волость" являясь высшим должностным лицом муниципального образования (статья 36 Федерального закона N 131-ФЗ), возглавляющим администрацию поселения, исполняющей полномочия председателя Собрания депутатов поселения, выступила с инициативой о преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области", о чём 23.01.2023 вынесла постановление N 1.

Постановление N 1 размещено на сайте Новоржевской волости http://barutasp.ru, а также обнародовано путем размещения на информационных стендах в общественных местах: на стендах в администрациях поселений, библиотеках.

Инициатива о преобразовании муниципальных образований направлена в представительные органы всех муниципальных образований Новоржевского района для её рассмотрения.

Данной инициативой предлагалось объединить городское поселение "Новоржев" с сельскими поселениями "Выборская волость", "Вехнянская волость", "Новоржевская волость" и муниципальным образованием "Новоржевский район", образовать муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" в границах муниципального образования "Новоржевский район".

Главой сельского поселения "Новоржевская волость" Евдокимовой Т.И. принято постановление N 2 "О созыве 13-ой внеочередной сессии Собрания депутатов сельского поселения "Новоржевская волость" на 27.01.2023 для назначения публичных слушаний по вопросу о преобразовании муниципальных образований. Постановление размещено на официальном сайте поселения http://barutasp.ru.

Решением собрания депутатов от 27.01.2023 N 1 назначены публичные слушания, которые проведены 05.02.2023 по адресу: "адрес"

По итогам их проведения участники рекомендовали Собранию депутатов Новоржевской волости учесть все предложения, высказанные на публичных слушаниях, при рассмотрении на сессии проекта решения о даче согласия на преобразовании муниципальных образований, входящих в состав Новоржевского района, в муниципальный округ.

20.02.2023 Собранием депутатов сельского поселения "Новоржевская волость" принято решение N5 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа".

На основании поступившей инициативы главы Новоржевской волости Главами ГП "Новоржев", СП "Вехнянская волость", СП "Выборская волость" по аналогичной вышеприведенной процедуре, проведенной в муниципальном образовании "Новоржевская волость", приняты решения о созывы очередных и внеочередных заседаний Собрания депутатов поселений для назначения публичных слушаний по вопросу о преобразовании муниципальных образований. Соответствующие постановления размещены на официальных сайтах поселений.

По результатам проведенных публичных слушаний, участники которых рекомендовали представительным органам учесть все предложения при рассмотрении проекта решения о даче согласия на преобразование муниципальных образований, 20.02.2023 Собраниями депутатов поселений приняты решения о согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа.

Решения о назначении публичных слушаний во всех поселениях содержали указание о месте, дате, времени начала и окончания публичных слушаний, проекте муниципального правового акта, вынесенного на обсуждение на публичных слушаниях, инициаторе публичных слушаний, а также порядок учета предложений по указанным проектам, порядок участия граждан в обсуждении проекта, вынесенного на публичные слушания, что соответствует Уставам поселений.

Административные истцы принимали непосредственное участие в публичных слушаниях, по результатам которых приняты оспариваемые ими решения, высказывали своё мнение относительно вопроса по преобразованию муниципальных образований, входящих в состав Новоржевского района.

С учетом изложенного, отказывая в удовлетворении административного иска, суды правильно указали, что оспариваемые решения приняты с соблюдением требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003, уполномоченным органом и в пределах предоставленной ему компетенции, с учетом результатов проведенных публичных слушаний и принятых представительными органами поселениями решений, при соблюдении процедуры принятия решения.

Доводы кассационной жалобы по существу повторяют позицию административных истцов, выраженную при разбирательстве дела в судах обоих инстанций, являлись предметом всесторонней проверки судом и получили надлежащую оценку с подробным правовым обоснованием и, по сути, касаются фактических обстоятельств дела и доказательственной базы по спору. Вновь приведенные в кассационной жалобе, они не могут повлечь отмену судебных актов.

Несогласие административных истцов с выводами суда в связи с иным толкованием норм права, примененных судом, правильность выводов суда также не опровергают, о нарушении норм материального права не свидетельствуют, и не могут служить основанием для отмены решения и апелляционного определения в кассационном порядке.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

Определила:

решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 августа 2023 года и апелляционное определение Псковского областного суда от 16 ноября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное кассационное определение составлено 24 июля 2024 года