Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 31 июля 2024 г. по делу N 8а-14059/2024[88а-14995/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Чуфистова И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-850/2023 по кассационной жалобе администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 25 марта 2024 года по административному исковому заявлению прокурора города Новодвинска о признании недействующим постановления администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 2 сентября 2022 года N 814-па "Об утверждении карты-схемы прилегающих территорий для земельного участка с кадастровым номером N".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, возражения против кассационной жалобы прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 2 сентября 2022 года N 814-па утверждена карта-схема прилегающих территорий для земельного участка с кадастровым номером N, на которой обозначены границы земельного участка и прилегающих территорий для расположенного в городе Новодвинске многоквартирного жилого дома N 11 корпус 1 по улице 50-летия Октября.

Текст постановления опубликован 5 сентября 2022 года на официальном сайте администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Прокурор города Новодвинска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском о признании недействующим постановления от 2 сентября 2022 года N 814-па "Об утверждении карты-схемы прилегающих территорий для земельного участка с кадастровым номером N".

В обоснование заявленного требования указал, что этим постановлением на основании пункта 37 статьи 1, части 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены границы прилегающих территорий для расположенного в городе Новодвинске многоквартирного дома N 11 корпус 1 по улице 50-летия Октября. Вместе с тем, при принятии данного нормативного правового акта уполномоченным органом местного самоуправления не учтен установленный статьей 7.5.5 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" запрет включать в границы прилегающих территорий элементы улично-дорожной сети. Полагал, что включение в границы прилегающей территории для многоквартирного дома такого элемента улично-дорожной сети как внутридворовой проезд противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и фактически возлагает на собственников помещений многоквартирного жилого дома бремя содержания и ремонта дорог общего пользования.

Решением Новодвинского городского суда Архангельской области от 13 ноября 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 25 марта 2024 года решение Новодвинского городского суда Архангельской области от 13 ноября 2023 года отменено. Принято по делу новое решение, которым административное исковое заявление прокурора города Новодвинска о признании недействующим постановления администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 2 сентября 2022 года N 814-па "Об утверждении карты-схемы прилегающих территорий для земельного участка с кадастровым номером N" удовлетворено.

Признано недействующим с даты его принятия постановление администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 2 сентября 2022 года N 814-па "Об утверждении карты-схемы прилегающих территорий для земельного участка с кадастровым номером N".

В кассационной жалобе на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 25 марта 2024 года, поступившей в суд первой инстанции 21 мая 2024 года, администрация городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" ставит вопрос об отмене обжалуемого судебного акта, полагая его постановленным с неправильным применением норм материального права и выводами не соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Материалами дела установлено, что постановлением администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 2 сентября 2022 года N 814-па "Об утверждении карты-схемы прилегающих территорий для земельного участка с кадастровым номером N" утверждена карта-схема прилегающих территорий для земельного участка с кадастровым номером N, на котором находится многоквартирный жилой дом N 11 корпус 1 по улице 50-летия Октября города Новодвинска. На этой карте-схеме обозначены границы земельного участка и прилегающих территорий для многоквартирных домов (3 метра).

Прокурор, считая, что при определении границ прилегающих территорий допущено наложение данных территорий с землями, занятыми элементами улично-дорожной сети, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обратился в суд с административным исковым заявлением.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" соответствует федеральному законодательству, права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц не нарушает, в связи с чем в удовлетворении требований прокурора отказал.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Архангельского областного суда исходила из того, что оспариваемым нормативным правовым актом в схему прилегающей территории включены элементы улично-дорожной сети, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Такие выводы суда апелляционной интонации противоречат закону и обстоятельствам дела.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В силу положений части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Оспариваемый нормативный правовой акт в рассматриваемой части затрагивает права неопределенного круга лиц, поскольку неопределенность и неоднозначное толкование его содержания может нарушить принципы законодательства о градостроительной деятельности, в том числе принцип обеспечения комплексного и устойчивого развития территории, в связи с чем защита прав неопределенного круга лиц осуществляется прокурором в соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

В пункте 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что прилегающей территорией признается территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

Порядок определения границ прилегающих территорий в целях организации благоустройства территорий городских и сельских поселений Архангельской области, городских и муниципальных округов Архангельской области устанавливается главой VII.5 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления".

В соответствии с пунктом 2 статьи 7.5.2 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" границы прилегающих территорий определяются от границ земельных участков, образованных в установленном земельным законодательством порядке, если к таким земельным участкам прилегает территория общего пользования, либо от периметра зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, которые не образованы в установленном земельным законодательством порядке, если к таким зданиям, строениям, сооружениям прилегает территория общего пользования, с соблюдением следующих требований:

1) в отношении каждого здания, строения, сооружения, земельного участка могут быть определены границы только одной прилегающей территории;

2) не допускается установление общей прилегающей территории для двух и более зданий, строений, сооружений, земельных участков;

3) не допускается наложение прилегающих территорий зданий строений, сооружений, земельных участков с прилегающими территориями сопредельных зданий, строений, сооружений, земельных участков.

Согласно пункту 1 статьи 7.5.5 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" границы прилегающих территорий закрепляются на картах-схемах границ прилегающих территорий, утверждаемых муниципальными правовыми актами местных администраций муниципальных образований на основании правил благоустройства.

В пункте 5 статьи 7.5.5 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" указано, что при закреплении границ прилегающих территорий в них могут быть включены земли, занятые тротуарами, газонами, водными объектами, пляжами, городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, другие земли общего пользования, за исключением земель, занятых проезжей частью автомобильных дорог, элементов улично-дорожной сети (улиц, проспектов, магистралей, площадей, бульваров, трактов, набережных, шоссе, переулков, проездов, тупиков и иных элементов улично-дорожной сети) (абзац первый).

Если при закреплении границ прилегающих территорий происходит наложение прилегающих территорий зданий, строений, сооружений, земельных участков с землями, занятыми проезжей частью автомобильных дорог, элементами улично-дорожной сети, (улиц, проспектов, магистралей, площадей, бульваров, трактов, набережных, шоссе, переулков, проездов, тупиков и иных элементов улично-дорожной сети), границы прилегающих территорий закрепляются по границе соответствующих проезжих частей автомобильных дорог, элементов улично-дорожной сети (абзац второй).

Аналогичный порядок закрепления границ прилегающих территорий определен в статье 38.7 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Новодвинск", утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" от 21 февраля 2008 года N 143.

Таким образом, действующее законодательство запрещает включать в границы прилегающей территории земли, занятые проезжей частью автомобильных дорог, элементов улично-дорожной сети (улиц, проспектов, магистралей, площадей, бульваров, трактов, набережных, шоссе, переулков, проездов, тупиков и иных элементов улично-дорожной сети).

В соответствии с пунктами 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации автомобильные дороги являются линейными объектами; под территорией общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пункт 3.37 Свода правил 42.13330.2016. "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", утвержденного приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, определяет улично-дорожную сеть как систему объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения транспорта и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Данный документ включен в Перечень стандартов, применением которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Суд апелляционной инстанции установил, что в границы прилегающей территории для сформированного и поставленного на кадастровый учет земельного участка, на котором расположен многоквартирный жилой дом, включен дворовой проезд, который является, по мнению суда апелляционной инстанции, территорией общего пользования - элементом улично-дорожной сети.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из фактического использования этого проезда в качестве дороги.

Между тем, рассматривая дело об оспаривании нормативного правового акта, суд должен был проверять его на соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу и устанавливать наличие или отсутствие улично-дорожной сети исходя из требований нормативных правовых актов.

Как видно из изложенных ранее нормативных правовых актов, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности Генерального плана перед иными документами территориального планирования как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15 ноября 2017 года).

Согласно статье 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в том числе генеральные планы городских округов.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Частью 11 этой же статьи определено, что генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Судом первой инстанции установлено, что для местности, в пределах которой определены границы прилегающих территорий в соответствии с обжалуемым постановлением, отсутствует как документация по планировке территории в соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года N 564, оснований для выделения каких-либо элементов улично-дорожной сети не имеется.

При этом оспариваемый правовой акт согласуется с постановлением Министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 24 мая 2023 года N 18-пп, которым при согласовании с прокуратурой Архангельской области, утвержден генеральный план городского округа Архангельской области "Город Новодвинск", материалы по обоснованию которого в том числе в виде карт размещены в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, на официальном сайте Правительства Архангельской области и на официальном сайте городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии с разделом 6.7.3 Генерального плана (стр. 52) "Развитие улично-дорожной сети" в целях развития транспортной инфраструктуры на территории городского округа предлагается реконструкция существующих и строительство новых участком улично-дорожной сети.

Классификация улично-дорожной сети в документах территориального планирования принимается согласно пунктов 65.1, 66.1 Приказа Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10 "Об утверждении требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения", применение которых в силу части 13 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации является обязательным при подготовке и внесении изменений в генеральные планы муниципальных образований, в том числе предметом проверки Министерством экономического развития Российской Федерации при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований. При этом границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями, внутриквартальные и внутридворовые проезды, в том числе располагаемые на прилегающих территориях, не относятся к объектам улично-дорожной сети, что нашло отражение в карте транспортной инфраструктуры, входящей в вышеуказанный генеральный план.

Возможность сквозного движения по спорной территории само по себе не влечет ее отнесение к автомобильным дорогам общего пользования.

С учетом Генерального плана городского округа Архангельской области "Город Новодвинск", акта технической оценки территории, прилегающей к многоквартирным домам, и в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Свода Правил территории городских и сельских поселений (СП 476.1325800.2020) спорная территория не относится к объектам улично-дорожной сети.

Проанализировав градостроительную документацию, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии включения элементов улично-дорожной сети в границы прилегающей территории оспариваемым нормативным актом, поэтому отказал в удовлетворении иска.

В связи с этим апелляционное определение подлежит отмене, а решение суда первой инстанции оставлению в силе.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 25 марта 2024 года отменить, оставить в силе решение Новодвинского городского суда Архангельской области от 13 ноября 2023 года.

Решение Новодвинского городского суда Архангельской области от 13 ноября 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 14 августа 2024 года.