Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 07 августа 2024 г. по делу N 8а-7754/2024[88а-8661/2024]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К, Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края на решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 20 декабря 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 18 апреля 2024г.

по административному делу по административному иску Зуева А.С. к Комитету по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Зуев А.С. обратился в суд с административным иском к Комитету по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов и возложении обязанности.

В обоснование требований указано, что Зуев А.С. являлся арендатором земельного участка из категории земель населенных пунктов с кадастровым номером N на основании договора от 11 декабря 2008 г, заключенного с Администрацией Верхнерусского сельсовета Шпаковского района сроком до 11 декабря 2018 г. для размещения производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, на котором в соответствии с градостроительным планом земельного участка от 20 декабря 2017 г. и уведомлением от 27 ноября 2018 г. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства возведен незаконченный строительством жилой дом 90 % готовности, осуществлено его технологическое подсоединение к электрическим сетям. 20 ноября 2023 г. Зуев А.С. обратился в администрацию Шпаковского муниципального района Ставропольского края с заявлением о предоставлении муниципальной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов". В ответе от 23 ноября 2023 г. N заявителю отказано в предоставлении в аренду земельного участка по тому основанию, что в Едином государственном реестре недвижимости имеются сведения о земельном участке с кадастровым номером N с видом разрешенного использования - для размещения производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, площадью 40 910 кв.м; сведения об объектах недвижимости, расположенных на данном земельном участке в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют; с заявлением о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Полагая свои права и законные интересы нарушенными полученным отказом, административный истец обратился в суд с настоящим иском.

Решением Шпаковского районного суда Ставропольского края от 20 декабря 2023 г, требования Зуева А.С. удовлетворены, отказ от 23 ноября 2023 г. N 15790/02-02/2023 признан незаконным с возложением на административного ответчика обязанности заключить договора аренды указанного земельного участка сроком на три года без проведения торгов.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 18 апреля 2024 г. решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 20 декабря 2023 г. изменено в части удовлетворения требования о возложении на административного ответчика обязанности заключить с Зуевым А.С. договор аренды земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования - для размещения производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, без проведения торгов, сроком аренды на три года, путем возложения на Комитет имущественных и земельных отношений администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края обязанность повторно рассмотреть заявление Зуева А.С. о заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером N без проведения торгов сроком на три года; в остальной части это же решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Комитета по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, Администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, поданной 27 июня 2024 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 9 июля 2024 г, ставится вопрос об отмене решения Шпаковского районного суда Ставропольского края от 20 декабря 2023 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 18 апреля 2024г, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца.

Лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как установлено судами, 11 декабря 2008 г. между администрацией Верхнерусского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края и Зуевым А.С. заключен договор аренды земель населенных пунктов в отношении земельного участка с кадастровым номером N площадью 40 910 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", срок аренды земельного участка установлен с 11 декабря 2008 г. по 11 декабря 2018 г.

Договор аренды зарегистрирован в установленном законом порядке, о чем в Едином государственном реестре недвижимости 16 января 2009 г. сделана соответствующая запись.

Постановлением главы Верхнерусского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края от 27 ноября 2018 г. N 325 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "размещение производства, хранение и переработка сельскохозяйственной продукции" изменен на "индивидуальное жилищное строительство" с кодом по классификатору 2.1.

Дополнительным соглашением от 27 ноября 2018 г. внесены изменения в договор аренды в части вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "размещение производства, хранение и переработка сельскохозяйственной продукции" изменён на "индивидуальное жилищное строительство".

20 декабря 2017 г. утвержден градостроительный план вышеуказанного земельного участка.

27 ноября 2018 г. Зуев А.С. уведомил Администрацию Шпаковского муниципального района Ставропольского края о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на указанном земельном участке.

28 ноября 2018 г. Управлением архитектуры и градостроительства администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края вынесено уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке N 104. В данном уведомлении отмечено соответствие указанных в уведомлении параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N.

Согласно техническому плану объекта незавершенного строительства от 3 сентября 2019 г. на указанном земельном участке возведен объект незавершенного строительства площадью застройки 50, 6 кв.м, степень готовности которого составляет 90 %.

20 ноября 2023 г. Зуев А.С. обратился в администрацию Шпаковского муниципального района Ставропольского края с заявлением о предоставлении муниципальной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов".

В оспариваемом ответе от 23 ноября 2023 г. N заявителю отказано в предоставлении в аренду земельного участка по тому основанию, что в Едином государственном реестре недвижимости имеются сведения о земельном участке с кадастровым номером N с видом разрешенного использования - для размещения производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции; сведения об объектах недвижимости, расположенных на данном земельном участке в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют; с заявлением о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Разрешая спор и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 19, 46, 71 Конституции Российской Федерации, статьей 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 11, 15, 19, 22, 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, положениями статьи 3 Федерального закона от 25 ноября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", исходил из того, что при наличии объекта незавершенного строительства предусмотрено право истца на заключение (продление) договора аренды земельного участка без проведения торгов однократно для завершения строительства при предоставлении такого земельного участка в аренду до 1 марта 2015 г.; отсутствие регистрации права собственности на объект незавершённого строительства не является основанием для отказа в заключении (продлении) договора, и пришел к выводу, что Зуев А.С. имеет право на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером N без проведения торгов для завершения строительства, ввода объекта в эксплуатацию и последующей государственной регистрации прав на него сроком на три года; сведений о том, что арендатору земельный участок предоставлялся в аренду сроком на три года для завершения строительства материалы настоящего административного дела не содержат.

С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, полагая, что они соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным судом первой инстанции, нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения. Вместе с тем, судом второй инстанции решение суда изменено с указанием надлежащего способа восстановления нарушенного права заявителя ввиду необходимости соблюдения принципа разделения властей и недопустимости вмешательства в компетенцию органа местного самоуправления, отказ которого по единственному основанию отсутствия государственной регистрации права на объект незавершенного строительства, расположенный на испрашиваемом земельном участке, признан незаконным.

Судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы.

В силу статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Как разъяснено в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Как разъяснено в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение). При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Основания и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду, в том числе для строительства, с 1 марта 2015 г. регулируются главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также положениями статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации по общему правилу договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах.

Исключительные случаи, при которых договор аренды публичного земельного участка может быть заключен без проведения торгов, приведены в пункте 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, а также в пункте 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Согласно пункту 21 статьи 3 названного Федерального закона в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", действующего с 1 марта 2015 г, в случае если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 1 марта 2015 г. или такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г. в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения строительства объекта без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Положения данного пункта применяются в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с названным пунктом.

Так, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам зданий, сооружений, помещений в них и (или) лицам, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса, на праве оперативного управления (подпункт 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации установлен перечь оснований об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, который является исчерпывающим.

Пунктом 1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено в качестве основания к такому отказу обращение с заявлением о предоставлении земельного участка лица, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Признавая отказ в предоставлении муниципальной услуги по указному в нем основанию - отсутствие государственной регистрации права собственности на объекты капитального строительства на испрашиваемом в аренду земельном участке, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались положениями Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в силу пункта 21 статьи 3 которого у Зуева А.С. право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации возникло в связи с возведением фактически и на основании разрешительной документации объекта незавершенного строительства на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, предоставленном до 1 марта 2015 г. в аренду.

Так, материалами настоящего административного дела подтверждается, что до истечения срока действия договора аренды земельного участка соглашение о его продлении на новый срок между сторонами не заключено, письменного уведомления о расторжении договора аренды арендодателем не направлялось, Зуев А.С. производит строительство индивидуального жилого дома в соответствии с уведомлением от 28 ноября 2018 г. N 104, которое начато до истечения срока аренды, за счет собственных средств и степень готовности которого составляет 90 %.

Более того, суды первой и апелляционной инстанций указали на то, что органом местного самоуправления препятствий к возведению объекта жилищного строительства ввиду нецелевого использования земельного участка не чинилось, напротив, постановлением главы Верхнерусского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края от 27 ноября 2018 г. N 325 допущено изменение вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "размещения производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции" на "индивидуальное жилищное строительство" с кодом по классификатору 2.1, в связи с чем 27 ноября 2018 г. между администрацией Верхнерусского сельсовета Шпаковского района и Зуевым А.С. заключено дополнительное соглашение к договору аренды земель населенных пунктов от 11 декабря 2008 г.

Вместе с тем, основанием для отказа в предоставлении испрашиваемого земельного участка в аренду без проведения торгов, указанным в оспариваемом решении административного ответчика, послужило отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений об объектах недвижимого имущества, расположенных на данном земельном участке.

Однако отсутствие государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства не является основанием для отказа в заключении договора аренды для завершения строительства. Право административного истца на объект подтверждается, в том числе, техническим паспортом объекта незавершенного строительства от 3 сентября 2019 г, согласно которому в ходе обследования земельного участка выявлено, что на данном земельном участке располагается объект незавершенного строительства, степень готовности объекта 90 %. При этом сведений о принадлежности указанного объекта иному лицу материалы дела не содержат, а выданное Управлением архитектуры и градостроительства Администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края Зуеву А.С. уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства параметров установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства от 28 ноября 2018 г. N 104 указывает на согласованные действия арендатора по возведению жилого дома.

С учетом этого, суды пришли к обоснованному выводу о том, что отказ от 23 ноября 2023 г. N в предоставлении в аренду земельного участка для завершения строительства нельзя признать законным, он нарушает права и законные интересы заявителя.

Ссылка заявителя жалобы на то, что согласно Правилам землепользования и застройки Шпаковского муниципального округа Ставропольского края вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне "Ж-1", где предельная максимальная площадь земельного участка для индивидуального жилищного строительства сельских поселений составляет 1 000 кв.м, а площадь испрашиваемого земельного участка составляет 40 910 кв.м и превышает допустимую площадь в указанной территориальной зоне, ранее была отклонена судом апелляционной инстанции, поскольку в оспариваемом отказе такого основания административным ответчиком указано не было. При этом суд второй инстанции, отклоняя аналогичные доводы апелляционной жалобы исходил из того, что при рассмотрении соответствующего заявления о предоставлении муниципальной услуги, при наличии оснований к отказу в ее предоставлении, в решении органа местного самоуправления должны быть отражены все основания к отказу. С учетом изменения способа восстановления нарушенного права административного истца путем возложения на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление Зуева А.С, при повторном рассмотрении должны быть проверены и оценены все обстоятельства, в том числе, возможности применения к спорным правоотношениям Федерального закона от 2 июля 2021 г. N 299-ФЗ "О внесении изменений в статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также обстоятельства, касающиеся вида разрешенного использования земельного участка, пересечения границ с другим земельным участком, предельной максимальной площади земельного участка и иные, в случае их установления.

При таком положении оснований для удовлетворения кассационной жалобы судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 20 декабря 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 18 апреля 2024г. оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ