Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 07 августа 2024 г. по делу N 8а-8021/2024[88а-8792/2024]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К, Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Ставрополя на решение Ленинского районного суда г. Ставрополя от 14 декабря 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 25 апреля 2024 г.

по административному делу по административному иску прокурора Ленинского района г. Ставрополя в защиту неопределенного круга лиц к Администрации Ленинского района г. Ставрополя, Администрации города Ставрополя, Комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя о признании незаконным бездействия и возложении обязанности устранить нарушения.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкину И.В, возражавшую относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ленинского района г. Ставрополя в защиту неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Администрации Ленинского района г. Ставрополя, Администрации города Ставрополя, Комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя о признании незаконным бездействия и возложении обязанности устранить нарушения.

В обоснование требований указано, что в ходе прокурорской проверки установлено, что автомобильные дороги местного значения в городе Ставрополе по улицам пр. Полковой, пр. Войсковой в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения города Ставрополя, утвержденный постановлением Администрации г. Ставрополя от 8 сентября 2022 г. N 1908, не включены. Указанные дороги на балансе местных органом не состоят, денежные средства на реконструкцию и поддержание их в эксплуатируемом состоянии не выделяются, меры к государственной регистрации права муниципальной собственности на указанные сооружения не приняты. По результатам проверки 20 июня 2023 г. в адрес Администрации г. Ставрополя направлено представление об устранении выявленных нарушений, которое рассмотрено, однако действенных мер не повлекло.

Решением Ленинского районного суда г. Ставрополя от 14 декабря 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 25 апреля 2024 г, требования прокурора удовлетворены.

В кассационной жалобе Администрации города Ставрополя, поданной 8 июля 2024 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 16 июля 2024 г, ставится вопрос об отмене решения Ленинского районного суда г. Ставрополя от 14 декабря 2023 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 25 апреля 2024 г, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как установлено судами, прокуратурой Ленинского района города Ставрополя проведена проверка, в результате которой установлено, что автомобильные дороги по улицам: "адрес" в городе Ставрополе не входят в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения города Ставрополя, утвержденный постановлением Администрации г. Ставрополя от 8 сентября 2022 г. N 1908, сведения о собственнике вышеуказанных автомобильных дорог отсутствуют. Вышеуказанные автомобильные дороги не состоят на балансе администрации г. Ставрополя, денежные средства на их реконструкцию не выделялись, меры по регистрации права собственности на указанное недвижимое имущество не приняты до настоящего времени.

Согласно статье 3.3.17 Положения о комитете по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополя, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 25 февраля 2015 г. N 612, который обеспечивает государственную регистрацию и совершает все необходимые действия, связанные с государственной регистрацией права муниципальной собственности и иных вещных прав, а также возникновения (прекращения), установления ограничений (обременений), прекращения ограничений (обременений) и иных прав на муниципальное недвижимое имущество.

Пунктом 1.4 приложения 1 к постановлению администрации города Ставрополя от 15 мая 2015 года N 890 "Положение об администрации Ленинского района города Ставрополя" установлено, что финансирование расходов на содержание администрации района осуществляется за счет субвенций из бюджета Ставропольского края и средств бюджета города Ставрополя.

В соответствии с пунктом 3.3.24 того же приложения к полномочиям администрации Ленинского района г. Ставрополя относится осуществление деятельности по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах Ленинского района г. Ставрополя.

Таким образом, администрация Ленинского района г. Ставрополя обязана проводить мероприятия по сбору и оформлению технической документации для государственной регистрации права муниципальной собственности города Ставрополя на автомобильные дороги общего пользования местного значения, расположенные на территории города Ставрополя, не включенные в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения г. Ставрополя (бесхозяйные).

В данном случае административным истцом доказано, а административными ответчиками не оспорено, что автомобильные дороги по улицам: пр. Полковой и пр. Войсковой в г. Ставрополе отсутствуют в Перечне N 1098, утвержденном постановлением администрации города Ставрополя от 8 сентября 2022 г. N 1908 "О Перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения города Ставрополя".

По результатам проверки в адрес администрации г. Ставрополя внесено представление об устранении выявленных нарушений от 20 июня 2023 г, которое рассмотрено, однако действенных мер к их устранению не принято.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции исходил из того, что административными ответчиками не проведены мероприятия по сбору и оформлению технической документации для государственной регистрации права муниципальной собственности города Ставрополя на автомобильные дороги общего пользования местного значения по улицам: пр. Полковой, пр. Войсковой в г. Ставрополе.

С такими выводами суда первой инстанции, основанными на верной оценке юридически значимых обстоятельств дела, а также на правильном применении к возникшим правоотношениям норм материального права и процессуального закона, согласился суд апелляционной инстанции. При этом по доводам жалобы административного ответчика такие выводы проверены судом апелляционной инстанции и подтверждены дополнительно запрошенными документами, представленными Комитетом градостроительства администрации г. Ставрополя и Администрацией Ленинского района г. Ставрополя, которые приобщены к материалам дела протокольным определением в качестве новых доказательств. Из содержания представленных документов, в том числе акта обследования земельного участка, составленного главным специалистом отдела муниципального земельного контроля комитета по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополя Бахмат И.С. от 19 апреля 2024 г. и фототаблицы к нему следует, что по сведениям ЕГРН земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" с кадастровым номером N, площадью 65 533 кв.м имеет вид разрешенного использования "земельные участки (территории) общего пользования" и принадлежит муниципальному образованию г. Ставрополя на праве собственности (запись о государственной регистрации 15 октября 2019г). Границы земельного участка установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства Российской Федерации. Выездом на место установлено, что земельный участок с кадастровым номером N используется под автодорогой общего пользования, имеется асфальтовое покрытие, территория земельного участка частично не огорожена, доступ не ограничен, признаков нарушения требований земельного законодательства не установлено.

Судебная коллегия полагает указанные выводы судебных инстанций соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, сделанными на основе надлежащей оценки представленных в материалы дела доказательств, поскольку Администрацией Ленинского района г. Ставрополя не были проведены мероприятия по сбору и оформлению технической документации для государственной регистрации права муниципальной собственности города Ставрополя на автомобильные дороги общего пользования местного значения по улицам: "адрес", что препятствует их надлежащему содержанию.

Статьей 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. При этом полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения муниципального округа.

Согласно пункту 2 части 2, части 4 статьи 50 указанного Федерального закона в собственности муниципального образования могут находиться автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов городского округа, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог.

В соответствии со статьей 51 того же Федерального закона орган местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 9 статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и не общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Согласно статей 3, 13, 15 указанного Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления. Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 1.7 данного Федерального закона содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения.

Аналогичные положения содержит пункт 4 статьи 6 Федерального закона от 10 октября 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", согласно которому к полномочиям органов местного самоуправления муниципального округа или городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения отнесено осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах соответственно муниципального округа или городского округа при осуществлении дорожной деятельности.

В силу части 2 стати 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

С учетом положений статей 34 и 37 данного Федерального закона местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с другими органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30 августа 2011 г. N 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, согласно которому в раздел 1 включаются сведения о муниципальном недвижимом имуществе, в том числе кадастровый номер муниципального недвижимого имущества.

В силу положений пункта 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" автомобильная дорога относится к линейным объектам - сооружениям.

В связи с этим кадастровый учет автомобильных дорог, построенных и введенных в эксплуатацию как объект недвижимости - сооружение, осуществляется в порядке постановки на учет сооружений в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии с частью 1 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался.

Согласно части 3 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги.

Согласно положениям статей 1 - 6 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование. Субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Судами первой и апелляционной инстанции приведенные положения закона правильно применены к спорным правоотношениям.

По смыслу указанных правовых норм орган местного самоуправления является единственным органом, обладающим правом подачи заявления о постановке имущества на учет, следовательно, обязан предпринять меры по сбору и оформлению технической документации для государственной регистрации права муниципальной собственности города Ставрополя на автомобильные дороги общего пользования местного значения по "адрес" в "адрес".

Отсутствие документов на спорные дороги (участки дорог) не исключает существование дорог в натуре, обязанность по надлежащему оформлению и содержанию которых в силу закона исполняется органом местного самоуправления.

Доводы кассационной жалобы о том, что деятельность органов местного самоуправления по постановке на учет сооружений в виде автомобильных дорог местного значения как бесхозяйных объектов недвижимого имущества является правом административного ответчика и не влечет обязанность по совершению таких действий по требованию прокурора, подлежат отклонению, поскольку удовлетворение административного иска в данном случае не являлось результатом установления компетенции органа местного самоуправления и круга вопросов местного значения, подлежащих разрешению Администрацией города Ставрополя либо ее структурными подразделениями, а основывалось на необходимости обеспечения транспортной безопасности (надлежащего состояния транспортных сооружений), субъектом которой в силу закона является собственник автомобильных дорог.

Вопреки доводам кассационной жалобы, бездействие административного ответчика имело место, поскольку факт отсутствия автомобильных дорог по "адрес" в соответствующем перечне был установлен по результатам проверки и не был устранен длительное время, в том числе, после принятия соответствующих мер прокурорского реагирования.

Утверждение заявителя жалобы о том, что судами допущено произвольное вмешательство в деятельность органа местного самоуправления по распоряжению местным бюджетом и предписаны действия, которые урегулированы специальными нормами права в рамках бюджетного процесса, основано на ошибочной трактовке избранного способа восстановления нарушенного права, поскольку возложенная на Администрацию г. Ставрополя обязанность выделить денежные средства на оформление технической документации для государственной регистрации права муниципальной собственности на автомобильные дороги общего пользования местного значения по "адрес", возложенная на Администрацию Ленинского района г. Ставрополя обязанность провести мероприятия по оформлению такой технической документации, а также возложенная на Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополя обязанность поставить на кадастровый учет автомобильные дороги и зарегистрировать право муниципальной собственности не противоречат компетенции указанных органов и исполняемых ими функций в интересах местного населения.

В силу прямого указания закона, удовлетворяя требования административного истца, суд должен указать на способ восстановления нарушенного права, что подразумевает необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Выбирая способ восстановления нарушенного права по настоящему административному делу, суд правильно возложил на административных ответчиков обязанность по проведению мероприятий по сбору и оформлению технической документации для государственной регистрации права муниципальной собственности города Ставрополя на автомобильные дороги общего пользования местного значения по улицам: "адрес" и "адрес" в "адрес". Установленный судом срок для устранения выявленных нарушений признан судами разумным и обоснованным, поскольку определен с учетом юридически значимых обстоятельств дела, исходя из необходимости соблюдения принципов справедливости и соразмерности, а также обеспечения баланса прав и законных интересов заинтересованных лиц при исполнении судебного решения.

Более того, в случае подтвержденных объективных причин, административный ответчик не лишен возможности обращения в суд с заявлением в порядке статьи 189 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с заявлением об отсрочке исполнения решения суда, изменения способа и порядка его исполнения.

Доказательства того, что на момент рассмотрения спора нарушения, указанные в административном иске прокурора, устранены суду не предоставлены, равно как не предоставлены такие доказательства и суду апелляционной инстанции.

Доводы жалобы об отсутствии полномочий по утверждению бюджета, а также о том, что вопросы формирования и исполнения бюджета относятся к исключительной компетенции органов исполнительной власти, судебной коллегией отклоняются, поскольку ранее были предметом проверки суда апелляционной инстанции и мотивировано отклонены.

В силу части 1 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, если иное не предусмотрено кодексом, обеспечивают исполнение бюджета. Пунктом 1 части 4.1 Положения о бюджетном процессе в г. Ставрополе, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 28 сентября 2005 г. N 117, к бюджетным полномочиям главы г. Ставрополя относится внесение в городскую Думу проектов решений городской Думы о внесении изменений в бюджет города.

С учетом положений нормативных правовых актов, возложение обязанности по обеспечению финансирования мероприятий, связанных с государственной регистрацией права муниципальной собственности на автомобильные дороги, не противоречит закону и соответствует содержанию компетенции Администрации города Ставрополя.

Доводы жалобы о том, что возложение обязанности по сбору и оформлению технической документации для государственной регистрации права муниципальной собственности г. Ставрополя на автомобильные дороги противоречит принципу самостоятельности бюджета, также являются несостоятельными, так как отсутствие финансирования на цели дорожной безопасности не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных прокурором административных исковых требований.

Иные доводы жалобы повторяют правовую позицию административного ответчика, которая являлась предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получила надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда кассационной инстанции в данном случае отсутствуют.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает обжалуемые судебные акты постановленными в соответствии с требованиями материального и процессуального закона, оснований для отмены либо изменения судебных актов не имеется.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ленинского районного суда г. Ставрополя от 14 декабря 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 25 апреля 2024 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Ставрополя - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 августа 2024 г.