Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 06 августа 2024 г. по делу N 8а-18271/2024[88а-21291/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Усенко Н.В.

рассмотрела кассационную жалобу администрации Волгограда на решение Тракторозаводского районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 7 февраля 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры к администрации Волгограда об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Тракторозаводский районный суд г. Волгограда с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просил: признать незаконным бездействие администрации Волгограда, выразившееся в непринятии мер, направленных на ликвидацию несанкционированных свалок, расположенных в "данные изъяты" объемом 50 м3, площадью 0, 1 га; возложить на администрацию Волгограда обязанность в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных в "данные изъяты" объемом 50 м3, площадью 0, 5 га; "данные изъяты" объемом 50 50 м3, площадью 0, 1 га.

В обоснование административного иска заявитель указал, что прокуратурой проведены проверочные мероприятия на территории "данные изъяты" в связи с образованием на них несанкционированных свалок отходов, в результате чего установлено несанкционированное размещение отходов в "данные изъяты", в объеме 50 м3, площадью 0, 1 га "данные изъяты". Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой 17 июля 2023 года в адрес главы Волгограда внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства с требованием ликвидировать свалки отходов на указанных территориях, которое рассмотрено 7 сентября 2023 года, однако нарушения природоохранного законодательства не устранены, свалки отходов не ликвидированы. Согласно ответу администрации от 7 сентября 2023 года вышеуказанные несанкционированные свалки включены в реестр несанкционированных свалок и будут ликвидированы при поступлении целевого финансирования. Прокурор считает, что действующее законодательство не связывает реализацию органами местного самоуправления полномочий по обращению с отходами производства и потребления с их финансовыми возможностями. Полагает, что администрация Волгограда нарушает права неопределенного круга лиц, определить число которых не представляется возможным вследствие постоянного свободного передвижения, на благоприятную окружающую среду обитания, факторы которой не должны оказывать вредного воздействия на человека.

Решением Тракторозаводсокго районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2023 года признано незаконным бездействие администрации Волгограда, выразившееся в непринятии мер, направленных на ликвидацию несанкционированных свалок, расположенных "данные изъяты" объемом 50 м3, площадью 0, 1 га. На администрацию Волгограда возложена обязанность в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных в "данные изъяты" объемом 50 м3, площадью 0, 1 га.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 7 февраля 2024 года решение Тракторозаводсокго районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 28 мая 2024 года, администрация Волгограда ставит вопрос об отмене вышеприведенных судебных актов как принятых с нарушением норм материального и процессуального права. Как указывает заявитель, прокурором предъявлены требования к ненадлежащему ответчику, поскольку ответственным за ликвидацию несанкционированных свалок, расположенных на территориях, занятых городскими лесами Волгограда, является департамент городского хозяйства администрации Волгограда, выступающий как самостоятельное юридическое лицо и уполномоченный на реализацию функций местной администрации в области лесных отношений. Также считает безосновательным вывод суда апелляционной инстанции о том, что департамент городского хозяйства администрации Волгограда не получал финансирование на реализацию предоставленных полномочий в сфере ликвидации несанкционированных свалок.

Определением судьи от 13 июня 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы Волгоградская межрайонная прокуратура выражает несогласие с доводами жалобы, указав, что осуществление полномочий по охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия относится к администрации Волгограда.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились, МУ "Горэколес" просило о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения прокурора Фроловой Е.В, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела видно, что проведенными проверочными мероприятиями установлено несанкционированное размещение отходов в "данные изъяты" объемом 50 м3, площадью 0, 5 га; в "данные изъяты" объемом 50 м3, площадью 0, 1 га.

17 июля 2023 года Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой в адрес главы Волгограда внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства с требованием ликвидировать свалки отходов на указанных территориях, которое рассмотрено 7 сентября 2023 года, однако нарушения природоохранного законодательства не устранены, свалки отходов не ликвидированы.

Согласно ответу администрации 7 сентября 2023 года вышеуказанные несанкционированные свалки включены в реестр несанкционированных свалок и будут ликвидированы при поступлении целевого финансирования.

Установление указанных обстоятельств явилось поводом для обращения прокурора в суд с административным иском.

Согласно пункту 2 статьи 7, статье 10, пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов относятся к вопросам местного значения городского округа.

Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы 4 и 8 статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации).

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001).

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТ 30772-2001 собственниками отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены.

В соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории такого городского округа.

Статьей 2 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29 июня 2005 года N 20/362, установлено, что город Волгоград является муниципальным образованием - городским округом.

Разрешая заявленные прокурором требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку лицо, осуществившее несанкционированное размещение отходов на указанном прокурором в административном иске земельном (лесном) участке, производящее эти отходы и их отчуждение, не установлено, обязанность по ликвидации несанкционированной свалки, расположенных на территории городского округа город-герой Волгоград лежит на администрации Волгограда, однако органом местного самоуправления допущено незаконное бездействие по ее ликвидации. Непринятие мер по ликвидации несанкционированной свалки отходов на территории неразграниченного земельного (лесного) участка на территории г. Волгограда в "данные изъяты" объемом 50 м3 площадью 0, 5 га и в "данные изъяты" объемом 50 м3 площадью 0, 1 га нарушает гарантированное статьей 42 Конституции Российской Федерации право граждан на благоприятную окружающую среду, а также не обеспечивает реализацию государственной политики в области охраны природы.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, также отметил, что в силу пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации" права собственника данного земельного (лесного) участка реализует администрация Волгограда, поскольку занятая отходами указанная выше территория находится на землях, государственная собственность на которую не разграничена. Учитывая, что административный ответчик не обеспечил уборку и очистку приведенной в иске прокурора территории, что является нарушением действующего законодательства в области охраны окружающей среды, влекущим за собой нарушение прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности, судебная коллегия пришла к выводу о законности удовлетворения административного иска прокурора.

Такие выводы суд кассационной инстанции признает преждевременными, сделанными без установления всех юридически значимых обстоятельств по делу.

Так, согласно статье 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1); организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным федеральным законом (пункт 2).

Пунктом 4 статьи 8 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами отнесены: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Кроме того, названный федеральный закон допускает возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами, установленных этим же федеральным законом, в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то есть путем принятия закона субъекта Российской Федерации (статья 8.1).

В пункте 33 Обзора судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами, утвержденным 13 декабря 2023 года Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, указано, что обязанность по ликвидации расположенной на землях лесного фонда несанкционированной свалки отходов, размещенных неустановленными лицами, возлагается на орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление на землях лесного фонда охраны лесов, их защиты, воспроизводства и лесоразведения.

Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 3.2 постановления от 30 мая 2023 года N27-П разъяснил, что система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней публичной власти. В то же время приведенное выше правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 октября 2015 года N 26-П, в системе действующего регулирования отнесение к вопросам местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления городского округа обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на территории городского округа земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридических и физических лиц как на субъектов природопользования.

Органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а также решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов; не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти или органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий.

В постановлении от 26 апреля 2016 года N 13-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что по общему правилу принятие мер, направленных на ликвидацию несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на относящихся к землям лесного фонда лесных участках, расположенных на территории муниципального района, должно обеспечиваться уполномоченными исполнительными органами государственной власти, а участие в данных отношениях органов местного самоуправления предполагает четкое законодательное регулирование возложенных на них полномочий, не расходящихся по своему характеру с природой местного самоуправления и соразмерно обеспечиваемых из соответствующих финансовых источников в целях покрытия расходов на связанные с этим мероприятия.

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу и являются общеобязательными, подлежат учету всеми правоприменителями, включая суды. Причем эти правовые позиции не могут быть расценены как ограниченные только вопросами несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда: в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение и в иных случаях неправомерного размещения отходов неустановленными лицами на объектах, расположенных на территории муниципального образования (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 720-О и от 27 февраля 2018 года N 559-О).

Кроме того, в постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части данного постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Учитывая приведенные нормы права и разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, выводы судов первой и апелляционной инстанций о необходимости возложения на администрацию Волгограда обязанности принять меры к ликвидации спорной свалки, не соответствуют действующему законодательству.

При таких данных судом первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения материального и процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного решения, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу об отмене обжалуемых судебных актов с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо принять во внимание изложенное, разрешить дело в соответствии с требованиями процессуального закона, нормами материального права, а также с соблюдением прав, свобод и законных интересов сторон.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тракторозаводского районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 7 февраля 2024 года отменить, административное дело N 2а-2804/2023 направить на новое рассмотрение в Тракторозаводский районный суд г. Волгограда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 13 августа 2024 года.