Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2024 г. по делу N 8а-18755/2024[88а-23292/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Шелудько В.В.

рассмотрела кассационную жалобу администрации Волгограда на решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 26 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 1 февраля 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Дзержинского района г. Волгограда, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к "данные изъяты", администрации Волгограда, департаменту по образованию администрации Волгограда о понуждении к обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территории) образовательного учреждения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Дзержинского района г. Волгограда, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Дзержинский районный суд г. Волгограда с исковым заявлением, в котором просил: возложить на администрацию Волгограда обязанность обеспечить финансирование "данные изъяты" (далее - школа), для оснащения здания школы охранной сигнализацией; возложить на школу обязанность в течение трех месяцев со дня обеспечения финансирования устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, а именно: оснастить здание образовательной организации охранной сигнализацией в соответствии с подпунктом "а" пункта 25 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006.

Требования мотивированы тем, что прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда проведена проверка исполнения антитеррористического законодательства при обеспечении антитеррористической защищенности объекта (территории) школы. Согласно акту обследования от 17 июня 2022 года данный объект отнесен к 2 категории опасности, однако антитеррористическая защищенность школы должным образом не обеспечена, образовательная организация не оснащена охранной сигнализацией.

Определением суда к участию в деле в качестве соответчика привлечен департамент по образованию администрации Волгограда (далее - департамент).

Решением Дзержинского районного суда г. Волгограда от 26 октября 2023 года иск прокурора удовлетворен частично. Возложена на администрацию Волгограда обязанность в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить финансирование школы для целей устранения нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности школы - оснащения здания (территории) образовательной организации охранной сигнализацией. На школу возложена обязанность в течение шести месяцев со дня обеспечения финансирования устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, а именно: оснастить здание (территории) образовательной организации охранной сигнализацией. В удовлетворении требований прокурора Дзержинского района г. Волгограда, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к департаменту о понуждении к обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территории) образовательного учреждения отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 1 февраля 2024 года решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 26 октября 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 6 марта 2024 года, администрация Волгограда ставит вопрос об отмене вышеприведенных судебных актов как принятых с нарушением норм материального и процессуального права. Как указывает заявитель, сроки исполнения мероприятий по оснащению учреждения охранной сигнализацией, определенные в паспорте безопасности объекта, не наступили, следовательно, на момент рассмотрения судом спора отсутствовали нарушения требований по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объекта охраны. Податель жалобы также выражает несогласие с выводом суда о возложении на администрацию Волгограда обязанности обеспечить целевое финансирование школы для целей устранения нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности. Обращает внимание на то, что администрация Волгограда не выступает ни главным распорядителем, ни распорядителем, ни получателем бюджетных ассигнований в отношении муниципальных образовательных учреждений. Более того, считает, что заявленные прокурором требований к администрации Волгограда являются вмешательством в компетенцию органа местного самоуправления в сфере распределения бюджетных средств, в бюджетный процесс и определение расходных обязательств муниципального бюджета.

Определением от 18 апреля 2024 года судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции перешла к рассмотрению гражданского дела по иску прокурора Дзержинского района г. Волгограда, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к школе, администрации Волгограда, департаменту по образованию администрации Волгограда о понуждении к обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территории) образовательного учреждения, по правилам административного судопроизводства, передала дело в судебную коллегию по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Определением судьи от 2 июля 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились, от департамента по образованию администрации Волгограда поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения прокурора Костюка А.И, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Судом установлено, что прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда проведена проверка исполнения антитеррористического законодательства при обеспечении антитеррористической защищенности объекта (территории) школы.

По результатам проверки выявлено, что антитеррористическая защищенность школы, имеющей категорию объекта "2", должным образом не обеспечена.

Согласно акту по результатам обследования с учетом категорирования в школе выявлены недостатки в виде несоблюдения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности данного Министерства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006 (далее - Требования), а именно: оснащение объектов охранной сигнализацией (подпункт "а" пункта 25 Требований).

Прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда в адрес образовательного учреждения внесено представление об устранении выявленных нарушений.

На момент обращения прокурора в суд вышеуказанные антитеррористические мероприятия школой не реализованы.

Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Закон N 35-ФЗ).

Согласно пункту 4 части 2 статьи 5 Закона N 35-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

В соответствии с пунктом 5 Требований ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях).

Согласно пункту 17 Требований антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных: а) на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории); б) на выявление нарушителей установленных на объектах (территориях) пропускного и внутриобъектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; в) на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях); г) на минимизацию возможных последствий совершения террористических актов на объектах (территориях) и ликвидацию угрозы их совершения; д) на обеспечение защиты служебной информации ограниченного распространения, содержащейся в паспорте безопасности и иных документах объектов (территорий), в том числе служебной информации ограниченного распространения о принимаемых мерах по антитеррористической защищенности объектов (территорий); е) на выявление и предотвращение несанкционированного проноса (провоза) и применения на объекте (территории) токсичных химикатов, отравляющих веществ и патогенных биологических агентов, в том числе при их получении посредством почтовых отправлений.

Разрешая заявленные прокурором требования и удовлетворяя их частично, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что администрация Волгограда возложенные на нее законом обязанности по оборудованию образовательного учреждения средствами антитеррористической защищенности не выполняет, в связи с чем пришел к выводу о возложении обязанности на администрацию Волгограда обеспечить образовательное учреждение финансированием на реализацию антитеррористических мероприятий, на школу - обязанность устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, а именно: оснастить здание (территории) образовательной организации охранной сигнализацией.

Вместе с тем судами нижестоящих инстанций не учтено следующее.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) понимается, в частности, орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным Кодексом (абзац 36 статьи 6).

Получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является в том числе находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено этим Кодексом (абзац 38 статьи 6 БК РФ).

Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся (статья 38.1 БК РФ).

В законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

До утверждения указанного в абзаце 1 пункта 1 статьи 74 БК РФ порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается (абзац 3 пункта 1).

Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные данным Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами (пункт 4 статьи 154 БК РФ).

Обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств (статья 158 БК РФ).

Таким образом, только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В сфере деятельности, являющейся предметом рассмотрения по данному делу, именно департамент по образованию администрации Волгограда (Дзержинское территориальное управление департамента по образованию администрации Волгограда), обладающий функциями главного распорядителя и получателя средств областного бюджета, субсидий и субвенций федерального бюджета, выделяемых на решение вопросов, отнесенных к его ведению, производит материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных учреждений.

При этом понуждение администрации Волгограда к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание территориального органа и подчиненных ему органов и организаций, а также имущества, закрепленного за территориальным органом на праве оперативного управления, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, в том числе вопроса, какими силами и за счет каких средств обеспечить деятельность подведомственных ему учреждений, и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Указанное соответствует правовой позиции, сформулированной в кассационном определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2023 года N 18-КГ23-195-К4.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

При таких данных судом первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения материального и процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного решения, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу об отмене обжалуемых судебных актов с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо принять во внимание изложенное, разрешить дело в соответствии с требованиями процессуального закона, нормами материального права, а также с соблюдением прав, свобод и законных интересов сторон.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 26 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 1 февраля 2024 года отменить, административное дело N 2-3466/2023 направить на новое рассмотрение в Дзержинский районный суд г. Волгограда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 15 августа 2024 года.