Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 августа 2024 г. по делу N 66а-665/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Ехаловой Ю.А, судей Белоногого А.В, Шеповаловой О.А, с участием прокурора Андреевой Н.А, при секретаре судебного заседания Хамитовой И.Ю, рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Гоголевой Марии Кронидовны на решение Верховного Суда Республики Карелия от 26 июня 2024 года по административному делу N 3а-54/2024, которым оставлено без удовлетворения ее административное исковое заявление об оспаривании решения об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Заслушав доклад судьи Ехаловой Ю.А, объяснения представителя административного истца Гоголевой М.К. - Федичева А.С, представителя административного ответчика Избирательной комиссии Республики Карелия - Футрика Г.Г, заключение прокурора Андреевой Н.А, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

5 июня 2024 года Избирательной комиссией Республики Карелия принято постановление N 84/638-7 "О рассмотрении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования - Сортавальского муниципального округа" (далее - постановление N 84/638-7) (л.д.41-49).

Указанным постановлением N 84/638-7 отказано в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования - Сортавальского муниципального округа.

Гоголева М.К, являясь участником и уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума Сортавальского муниципального округа (местного референдума), обратилась в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением о признании постановления N 84/638-7 незаконным, просила возложить на Избирательную комиссию Республики Карелии обязанность вынести решение о регистрации инициативной группы.

В обоснование заявленных требований указала, что постановлением N 84/638-7 в регистрации инициативной группы отказано ввиду несоответствия вопроса, предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум, требованиям пункта 7 части 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 4 статьи 6 Закона Республики Карелия от 07 мая 2009 года N 1289-ЗРК "О местном референдуме в Республике Карелия", а также ввиду невозможности определения конкретного места проведения собрания инициативной группы, указанного в ходатайстве, со ссылкой на подпункт 1 пункта 4 статьи 181.2 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Данные основания для отказа в регистрации инициативной группы административный истец считает незаконными, не соответствующими действительности, нарушающими права участников инициативной группы на участие в референдуме по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь созданного муниципального образования, предусмотренные статьями 4, 14 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частью 5 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 26 июня 2024 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, как нарушающее права и законные интересы заявителя, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что положения федеральных законов, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и положения законов Республики Карелия позволяли инициативной группе сформулировать вопрос, выносимый на местный референдум, о структуре органов местного самоуправления Сортавальского муниципального округа, в том числе о перечне и наименованиях органов местного самоуправления, численности, сроке полномочий и порядке избрания депутатов представительного органа муниципального образования, порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий главы муниципального образования, в виде единого вопроса.

По мнению подателя апелляционной жалобы вопрос, предлагаемый для вынесения на местный референдум, исключает возможность его множественного толкования и не допускает неопределенность правовых последствий принятого на нем решения. Кроме того в жалобе указано, что положениями статьи 59.1 Закона Республики Карелия от 07 мая 2009 года N 1289-ЗРК "О местном референдуме в Республике Карелия" полномочия по проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в нарушение положений статьи 36 указанного федерального закона возложены на Избирательную комиссию Республики Карелия, а не на представительный орган муниципального образования.

На апелляционную жалобу Избирательной комиссией Республики Карелия поданы письменные возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Федичева А.С. доводы апелляционной жалобы поддержала, просила ее удовлетворить.

Представитель административного ответчика Избирательной комиссии Республики Карелия Футрик Г.Г. против доводов апелляционной жалобы возражал, просил решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, извещены о месте и времени слушания дела надлежащим образом, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, доказательств уважительности причин неявки не представили, об отложении рассмотрения дела не просили, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Андреевой Н.А, полагавшей решение законным и обоснованным, отмене не подлежащим, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции оснований для отмены либо изменения решения суда первой инстанции не усматривает по следующим основаниям.

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно руководствовался положениями Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме в Российской Федерации" (далее - Закон о референдуме N 5-ФКЗ), Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ), Закона Республики Карелия от 07 мая 2009 года N 1289-ЗРК "О местном референдуме в Республике Карелия" (далее - Закон Республики Карелия о местном референдуме), а также разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении Пленума от 27 июня 2023 года N 24 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Проанализировав также положения Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Закона Республики Карелия от 28 апреля 2023 года N 2834-ЗРК "О системе избирательных комиссий в Республике Карелия", регламента Избирательной комиссии Республики Карелия, утвержденного постановлением Избирательной комиссии Республики Карелия от 11 мая 2023 года N 45/343-7, суд первой инстанции сделал верный вывод о принятии оспариваемого акта уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением срока и порядка принятия, официального опубликования.

Проверяя постановление N 84/638-7 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, пришел к выводу о несоответствии вопроса референдума требованиям части 7 статьи 3 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме в Российской Федерации", пункта 7 части 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 4 статьи 6 Закона Республики Карелия от 07 мая 2009 года N 1289-ЗРК "О местном референдуме в Республике Карелия", поскольку вопрос, предлагаемый для вынесения на местный референдум, сформулирован таким образом, что не исключает возможность его множественного толкования и допускает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Исходя из этого, суд первой инстанции пришел к выводу, что Избирательной комиссией Республики Карелия на основании части 4 статьи 59.1 Закона Республики Карелия о местном референдуме обоснованно принято решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления Сортавальского муниципального округа, в связи с чем основания для признания незаконным оспариваемого постановления N 84/638-7 от 05 июня 2024 года, а также для удовлетворения административного иска, отсутствуют.

Судебная коллегия считает эти выводы суда первой инстанции правильными с учетом следующего.

Местный референдум в Республике Карелия - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федераций, федеральными законами, Конституцией Республики Карелия, настоящим Законом, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования на территории Республики Карелия (пункт 18.1 статьи 3 Закона Республики Карелия о местном референдуме).

Как следует из материалов дела, 21 мая 2024 года состоялось собрание инициативной группы в составе: Гоголевой М.К, N по проведению на территории Сортавальского муниципального округа референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

23 мая 2024 года в Избирательную комиссию Республики Карелия поступило ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума Сортавальского муниципального округа (местного референдума) по указанному вопросу.

Вопрос референдума сформулирован следующим образом: "Согласны ли Вы с тем, что структуру органов местного самоуправления Сортавальского муниципального округа составляют: представительный орган Сортавальского муниципального округа - Совет Сортавальского муниципального округа, состоящий из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет; высшее должностное лицо Сортавальского муниципального округа - глава Сортавальского муниципального округа, избираемый на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет и возглавляющий администрацию Сортавальского муниципального округа; исполнительно-распорядительный орган Сортавальского муниципального округа - Администрация Сортавальского муниципального округа; контрольно-счетный орган Сортавальского муниципального округа - Контрольно-счетный комитет Сортавальского муниципального округа?".

Постановлением Избирательной комиссии Республики Карелия от 05 июня 2024 года N 84/638-7 отказано в удовлетворении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования - Сортавальского муниципального округа.

Довод апелляционной жалобы о том, что избирательная комиссия вышла за пределы своих полномочий при принятии оспариваемого решения, поскольку положениями статьи 59.1 Закона Республики Карелия о местном референдуме полномочия по проверке вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, в нарушение статьи 36 Закона об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ, возложены на Избирательную комиссию Республики Карелия, а не на представительный орган муниципального образования, основан на неверном толковании указанных норм и отклоняется судебной коллегией.

Так, положениями части 2 статьи 36 Закона об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ, предусмотрено, что инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня с ходатайством о регистрации группы. Соответствующие положения закреплены в части 3 статьи 59.1 Закона Республики Карелия о местном референдуме.

Согласно части 4 статьи 59.1 Закона Республики Карелия о местном референдуме избирательная комиссия рассматривает ходатайство на предмет соответствия законодательству Российской Федерации и Республики Карелия в течение 15 дней и в случае его несоответствия принимает решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о принятии Избирательной комиссией Республики Карелия оспариваемого решения в рамках предоставленной компетенции.

Доводы административного ответчика об отсутствии в протоколе собрания от 21 мая 2024 года указания места его проведения, со ссылкой на подпункт 1 пункта 4 статьи 181.2 Гражданского кодекса Российской Федерации суд первой инстанции отклонил.

Согласно указанной норме в протоколе собрания должно быть указано место его проведения. Как следует из представленного в материалы дела протокола собрания инициативной группы, указано место его проведения: 186790, Республика Карелия, N При этом требований по указанию конкретного места проведения (офиса, кабинета) указанные нормы права не содержат.

Вместе с тем, положениями статьи 36 Закона об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 названного Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования (пункт 6).

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 названного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (пункт 8). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 названного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

В силу пункта 6 статьи 12 Закона об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Аналогичные положения предусмотрены статьей 59.1 Закона Республики Карелия о местном референдуме, регламентирующей порядок реализации инициативы проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Пунктом 7 статьи 3 Закона о референдуме, пунктом 7 статьи 12 Закона об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ, частью 4 статьи 6 Закона Республики Карелия о местном референдуме установлено, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, правильным является вывод суда о наличии в предлагаемых к вынесению на референдум вопросах признаков неоднозначности (множественности) их толкования, что свидетельствует о несоответствии заявленного вопроса требованиям пункта 7 статьи 12 Закона об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ.

Предложенный инициативной группой вопрос изложен в бессоюзном сложном предложении с различными знаками препинания (двоеточие, тире, точка с запятой, запятая), часть предложений осложнены причастными оборотами. Синтаксическая конструкция является сложной, фактически вопрос содержит в себе несколько самостоятельных вопросов.

Данные обстоятельства объективно препятствуют единому восприятию предложенного инициативной группой вопроса для потенциальных участников референдума и таким образом возможностью получить один единственный ответ на все составляющие такого вопроса.

Так, будучи согласными в целом с предложенной структурой органов местного самоуправления Сортавальского муниципального округа, участники референдума могут быть не согласны с их наименованием, со сроком, на который избираются депутаты, либо с избранием высшего должностного лица на выборах, следовательно, возможны различные варианты ответов на все выделенные вопросы.

Судебная коллегия также полагает верным вывод суда первой инстанции о том, что предложенный вопрос допускает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения в случае получения отрицательного ответа на вопрос об избрании главы муниципального образования на муниципальных выборах.

Таким образом, вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум, сформулирован таким образом, что не исключает возможности его множественного толкования и допускает неоднозначный ответ, а также допускает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Вместе с тем требования действующего законодательства об исключении множественного толкования вопроса референдума имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений.

Постановление Избирательной комиссии Республики Карелия от 5 июня 2024 года N84/638-7, которым отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Республики Карелия по указанным вопросам обоснованно признано судом первой инстанции законным, поскольку оно предложенный инициативной группой вопрос для вынесения на местный референдум не соответствует требованиям части 7 статьи 3 Закона о референдуме, пункта 7 статьи 12 Закона об основных гарантиях избирательных прав N 67-ФЗ и части 4 статьи 6 Закона Республики Карелия о местном референдуме.

При изложенных обстоятельствах вывод суда первой инстанции об оставлении без удовлетворения административного иска о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Республики Карелия от 5 июня 2024 года N84/638-7 "О рассмотрении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования - Сортавальского муниципального округа" следует признать соответствующим закону и обоснованным.

Оснований для отмены обжалуемого решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, повторяют позицию административного истца при рассмотрении и разрешении административного дела в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда, не допущено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 26 июня 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Гоголевой Марии Кронидовны - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи