Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 августа 2024 г. по делу N 66а-999/2024

Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в составе: судьи судебной коллегии по административным делам Захарова Е.И., при секретаре судебного заседания Дайс А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-29/2024 по административным исковым заявлениям Шестак Л.Б., Горожанкина Ю.А. об оспаривании отдельных положений статьи 91 Устава города Тынды, по частным жалобам представителя Горожанкина Ю.А., Шестак Л.Б. - Железняковой В.В. на определение Амурского областного суда от 27 мая 2024 года о прекращении производства по делу, заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителя административных истцов Горожанкина Ю.А., Шестак Л.Б. - Железняковой В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А.,

УСТАНОВИЛ:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды N 42-НПА (далее - Устав), в последующем приняты редакции от 26 марта 2015 г. N 5-НПА, 11 февраля 2016 г. N 1-НПА, 21 декабря 2019 г. N 34-НПА, 15 мая 2021 г. N 9-НПА, 8 февраля 2024 г. N 2-НПА. Статьей 91 Устава предусмотрена пенсия за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность. Шестак Л.Б. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просит признать недействующими с момента принятия часть 12 статьи 91 Устава, в той мере, в которой данной нормой не предусматривается включение в нее конкретной группы должностей муниципальной службы, размер пенсии по установлению которой не может быть менее размера пенсии, устанавливаемого для лиц, замещающим муниципальные должности города Тынды, часть 13 статьи 91 Устава. Требования мотивированы тем, что она замещала муниципальные должности в Тындинской городской Думе, имеет право на пенсионное обеспечение за выслугу лет за счет местного бюджета города Тынды.

Судебная коллегия по гражданским делам Амурского областного суда в апелляционном определении от 10 июля 2023 года указала, что при определении размера пенсии за выслугу лет подлежат применению правила установленные совокупностью правового регулирования, в том числе в части 13 статьи 91 Устава города Тынды. Считает, что формулировка, содержащаяся в частях 12 и 13 статьи 91 Устава, не отвечает принципу правовой определённости, чем нарушаются права и интересы административного истца в сфере пенсионного обеспечения.

Горожанкин Ю.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия часть 12 статьи 91 Устава в той мере, в которой данной нормой не предусматривается включение в нее конкретной группы должностей муниципальной службы, размер пенсии по установлению которой не может быть менее размера пенсии, устанавливаемого для лиц, замещающим муниципальные должности города Тынды, часть 13 статьи 91 Устава. Указывает, что он замещал муниципальную должность в Тындинской городской Думе, имеет право на пенсионное обеспечение за выслугу лет за счет местного бюджета города Тынды. В решение Тындинского районного суда от 12 июля 2023 года указано, что при определении размера пенсии Горожанкину Ю.А. за выслугу лет подлежат применению правила установленные совокупностью правового регулирования, в том числе в части 13 статьи 91 Устава города Тынды. Считает, что формулировка, содержащаяся в частях 12 и 13 статьи 91 Устава города Тынды, не отвечает принципу правовой определённости, чем нарушаются права и интересы административного истца в сфере пенсионного обеспечения.

Определением Амурского областного суда от 06 мая 2024 года административному дело по административному исковому заявлению Горожанкина Ю.А. и административное дело по административному исковому заявлению Шестак Л.Б. объединены для совместного рассмотрения и разрешения в одно производство.

Определением Амурского областного суда от 27 мая 2024 года производство по административному делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Не согласившись с определением, представителем административных истцов Горожанкина Ю.А, Шестак Л.Б. - Железняковой В.В. поданы частные жалобы, в которых просит отменить определение суда и решить вопрос по существу. Считает, что судом не учтено, что по двум делам N 3а-7/2022 и N 3а-29/2024 предметы спора не являются тождественными и имеют разные обстоятельства и правовое обоснование административных исков. Указывает, что в рамках дела N 3а-7/2022 судом проверялись положения статьи 91 Устава только на соответствие Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закону Амурской области от 30 июня 2008 года N 71-ОЗ "О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области". В рамках рассматриваемого дела административными истцами оспариваются части 12, 13 статьи 91 Устава, в которых содержатся положения, предусматривающие установление, назначение, выплату пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность, с порядком, установленным для муниципальных служащих. Также судом не учтено, что в статью 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены изменения, на соответствие которым положения статьи 91 оспариваемого Устава не проверялись.

Относительно доводов, изложенных в частных жалобах, участвовавшим в деле прокурором подано возражение, в котором указывает, что оснований для отмены определения не имеется.

В суде апелляционной инстанции представитель административных истцов Железнякова В.В, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы жалоб поддержала в полном объеме.

Административные истцы Горожанкин Ю.А, Шестак Л.Б, представители административного ответчика Тындинской городской Думы, заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы частных жалоб, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены определения суда не имеется, суд приходит к следующему выводу.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.

В силу пункта 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не установлено данным Кодексом, суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Как следует из материалов дела, предметом проверки по настоящему административному делу являются части 12 и 13 статьи 91 Устава города Тынды в части неустановления в норме конкретной группы должностей муниципальных служащих, а также размера пенсии, ввиду противоречий принципу правовой неопределенности и допускающую множественность толкования в процессе правоприменения, противоречие Федеральному закону от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Судом первой инстанции установлено, что соответствие статьи 91 Устава города Тынды нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, уже являлось предметом рассмотрения Амурского областного суда в рамках административного дела N 3а-7/2022 по административным искам Желеязнякова И.А, Шаталова Ю.И, Комарицыной Л.А, Трифоновой А.В. об оспаривании отдельных положений Устава города Тынды.

Из материалов данного дела следует, что Шаталов Ю.И. просил признать недействующей статью 91 Устава города Тынды в полном объеме.

Решением Амурского областного суда от 18 июля 2022 года требования Желязнякова И.А, Шаталова Ю.И, Комарицыной Л.А. были удовлетворены частично. В том числе признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статья 91 Устава в части отсутствия в ней положений об осуществлении лицами, замещавшими муниципальные должности, своих полномочий на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2022 года решение Амурского областного суда от 18 июля 2022 года в данной части оставлено без изменения.

Кассационными определениям судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2023, 19 июля 2023 года решение Амурского областного суда от 18 июля 2022 года и апелляционное определение от 24 ноября 2022 года оставлены без изменения.

Прекращая производство по настоящему административному делу на основании пункта 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что проверка оспариваемых норм на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, уже проводилась в рамках рассмотрения вышеуказанного административного дела N 3а-7/2022.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предписывается судам при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверка законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы о том, что ранее оспариваемые положения нормативного правового акта не проверялись на соответствие указанным административными истцами нормам права.

Из содержания судебных актов по административному делу N 3а-7/2022 следует, что судом статья 91 Устава была исследована в полном объеме, в том числе проверена на соответствие Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закону Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-03 "О муниципальной службе в Амурской области".

В рассматриваемом деле подлежат применению разъяснения, содержащиеся в абзаце 7 пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, либо той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле (часть 7 статьи 213 КАС РФ). В случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной или надзорной инстанции.

Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть, нормативный правовой акт или его часть проверялись Судом по интеллектуальным правам в части, относящейся к сфере интеллектуальных прав). В случае, если решение суда по другому делу, которым оспариваемый правовой акт признан недействующим, не вступило в законную силу, суд, рассматривающий дело, вправе приостановить производство по нему до вступления данного решения в законную силу (пункт 4 части 1 статьи 190 КАС РФ, пункт 1 части 1 статьи 143 АПК РФ).

Следовательно, при установлении указанных обстоятельств по возбужденному административному делу об оспаривании нормативного правового акта, оно подлежит прекращению, что правомерно было сделано судом по настоящему делу.

Довод апеллянта о том, что судом статья 91 Устава не проверена на соответствие статье 40 Федерального закона N 131-ФЗ, ввиду внесения в нее изменений, суд апелляционной инстанции признает ошибочным.

Федеральным законом от 15 мая 2024 года N 99-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части 2 статьи 4 установлено: внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 40: а) в абзаце втором части 5.1 слова "пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40" заменить словами "пунктами 5 - 8 и 9.2 части 10, частью 10.1 настоящей статьи"; б) часть 10 дополнить пунктом 9.2 следующего содержания: 9.2) приобретения им статуса иностранного агента;"; 3) часть 2 статьи 74.1 дополнить пунктом 4.1 следующего содержания: 4.1) приобретение им статуса иностранного агента.

Данными изменениями в статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ введено дополнительное основание для досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления - приобретение таким лицом статуса иностранного агента (пункт 9.2. часть 10). Часть 5.1. статьи 40 дополнена тем, что в случае прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на основании приобретения им статуса иностранного агента, к данным лицам не применяются дополнительные социальные и иные гарантии, предусматривающие расходование средств местного бюджета.

Оспариваемые положения частей 12, 13 статьи 91 Устава предусматривают, что пенсия за выслугу лет не может выплачиваться в размере не ниже размера, установленного в отношении муниципальных служащих города (часть 12). Обращение за назначением пенсии за выслугу лет, установление, назначение, выплата, перерасчет, индексация пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность, производится в порядке, установленном для муниципальных служащих города, с учетом особенностей, предусмотренных данной статьей.

Анализ внесенных Федеральным законом от 15 мая 2024 года N 99-ФЗ изменений в статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что данные изменения не относятся к правоотношениям, установленных оспариваемыми положениями части 12, 13 статьи 91 Устава города Тынды, их не регулируют, следовательно, оснований для проверки частей 12, 13 статьи 91 Устава на соответствие данному федеральному закону у суда не имелось.

Доводы жалоб о том, что по двум указанным административным делам предметы спора не являются тождественными, так как имеют разные обстоятельства и правовое обоснование исков, суд признает несостоятельными, основанными на ошибочном толковании процессуальных норм.

Предметом обжалования каждого из указанных административных дел являлся не индивидуальный правовой акт, а нормативный правовой акт, имеющий публично-правовой характер, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение. С учетом особенностей порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов один и тот же нормативный акт не может быть оспорен в суде общей юрисдикции многократно разными лицами.

Таким образом, поскольку в оспариваемой части указанный выше нормативный правовой акт ранее являлся предметом судебной проверки, вывод суда первой инстанции о наличии оснований для прекращения производства по делу является правильным.

Следовательно, определение Амурского областного суда является законным и обоснованным, вынесенным с соблюдением норм материального и процессуального законодательства.

Доводы частных жалоб выводы суда не опровергают и о незаконности судебного акта не свидетельствуют.

Само по себе несогласие административных истцов с выводами суда, а также иное толкование ими процессуальных норм, не могут служить основанием для отмены обжалуемого определения суда, которое является законным, обоснованным, вынесенным с соблюдением норм процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены определения в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе по доводам частных жалоб, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

определение Амурского областного суда от 27 мая 2024 года оставить без изменения, частные жалобы представителя Горожанкина Ю.А, Шестак Л.Б. - Железняковой В.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представление в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд.

Судья Е.И. Захаров

мотивированное апелляционное определение составлено 09 августа 2024 года.