Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 г. по делу N 8а-13387/2024[88а-14312/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Стаховой Т.А, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Генеральной прокуратуры Российской Федерации на решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 января 2024 года по административному делу N 2а-3739/2023 по административному исковому заявлению Хусяиновой Э. Х. к Генеральной прокуратуре РФ о признании незаконными ответа, обязании совершить определенные действия.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Поповой Е.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Хусяинова Э.Х. обратилась в Выборгский районный суд Санкт- Петербурга с административным иском, в котором, уточнив требования в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просила признать незаконным ответ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 июня 2022 года N 15/3-2010-2020 в части рассмотрения обращений N ОГР-160684-22, N ОГР-160765-22, N ОГР-177422-22.

В качестве меры по восстановлению нарушенных прав Хусяинова Э.Х. просила обязать Генеральную прокуратуру Российской Федерации рассмотреть обращения N ОГР-160684-22, NОГР-160765-22, N ОГР-177422-22 уполномоченным должностным лицом.

В обоснование заявленных требований Хусяинова Э.Х. указала, что обратилась в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с жалобами ОГР-160684-22, ОГР-160765-22, ОГР-177422-22 на бездействие начальника отдела по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимова М.Б. в части рассмотрения обращений ОГР-319312-21, ОГР-114507-22, ОГР-177422-22, ОГР-344185-21, ОГР-347649-21, ОГР- 341360-21. По результатам рассмотрения жалоб 9 июня 2022 года дан ответ N15/3-2010-2020. Административный истец полагает, что в нарушение требований Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан" обращения рассмотрены должностным лицом, чье действие (бездействие) обжалуется, срок рассмотрения жалоб не соблюден.

Определением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга, внесенным в протокол судебного заседания 1 июня 2023 года, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Анисимов М.Б. (л.д.117).

Определением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года административное исковое заявление Хусяиновой Э.Х. о признании незаконным ответа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 июня 2022 года N 15/3-2010-2020 в части рассмотрения обращений NОГР-160684-22, NОГР-160765-22 оставлено без рассмотрения (л.д. 140).

Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 января 2024 года, административный иск удовлетворен (л.д. 141-146).

Признан незаконным ответ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 июня 2022 года N 15/3-2010-2020 в части рассмотрения обращения N ОГР-177422-22.

На Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов Хусяиновой Э.Х. путем рассмотрения обращения N ОГР-177422-22 в трехдневный срок с момента вступления решения в законную силу, о чем в двухдневный срок известить Хусяинову Э.Х. и суд.

На вступившие в законную силу судебные постановления административные истец и ответчик подали кассационные жалобы, в которых ставится вопрос об их отмене. В обоснование приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Судом первой инстанции установлено, что 24 мая 2022 года в Генеральную прокуратуру Российской Федерации поступила жалоба Хусяиновой Э.Х. NОГР-177422-22 (л.д.72-73) на ответ начальника отдела по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимова М.Б. от 18 мая 2022 года в части рассмотрения обращений ОГР-344185-21, ОГР-347649-21, ОГР-341360-21.

9 июня 2022 года начальником отдела по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимовым М.Б. на жалобу Хусяиновой Э.Х. NОГР- 177422-22 дан ответ N15/3-2010-2020 (л.д.24).

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу, что ответ на жалобу дан неуполномоченным лицом, что привело к нарушению права Хусяиновой Э.Х. на объективное и всестороннее рассмотрение обращения.

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда правомерно признала данный вывод суда первой инстанции правильным.

Реализация гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а в органы прокуратуры также Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Частью 1 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрено, что гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, согласно части 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.

В силу пункта 3 статьи 5 указанного Федерального закона при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 этого же Федерального закона, или уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

При этом, согласно части 6 статьи 8 указанного Федерального закона запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Таким образом, по смыслу названных положений норм права, жалоба, поданная в порядке подчиненности, подлежит рассмотрению вышестоящим должностным лицом.

В силу положений части 1 статьи 26 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При этом, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2-15 статьи 21 настоящего Федерального закона (часть 2 статьи 26 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

Согласно положениям статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция), которая разработана в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и иным федеральным законодательством.

Инструкция устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации.

Обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю (пункт 3.1 Инструкции).

В соответствии с пунктом 4.2 Инструкции поступившие в органы прокуратуры обращения, в том числе по поводу решений нижестоящих прокуроров, разрешаются с изучением копий судебных решений, материалов прокурорских проверок и иных материалов. При необходимости обращения могут быть разрешены с изучением уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, истребованием нормативных документов, получением объяснений от граждан, а также должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. Для оперативности истребования дел и проверочных материалов используются технические средства информации и связи.

Из материалов дела следует, что Хусяинова Э.Х. обратилась в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с жалобой от 24 мая 2022 года вх.NОГР-177422-22 на бездействие и нарушение прав начальником отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимовым М.Б. при рассмотрении обращений ОГР-344185-21, ОГР- 347649-21, ОГР-341360-21 (л.д.72-73).

В жалобе Хусяинова Э.Х. просила:

обеспечить принятие мер дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 41.7 Федерального закона от 17 января 1999 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в отношении начальника отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимова М.Б. за нарушение Федерального закона N 59-ФЗ, Инструкции N 45 при рассмотрении обращений ОГР-344185-21, ОГР- 347649-21, ОГР-341360-21;

обеспечить соблюдение прав гражданина Российской Федерации, в соответствии с положением статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ дать ответы по существу поставленных вопросов данного обращения, а именно: сообщить, какие меры дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 41.7 Федерального закона от 17 января 1999 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" приняты в отношении начальника отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимова М.Б. за нарушение прав гражданина Российской Федерации на получение ответа на обращения при рассмотрении обращений ОГР-344185-21, ОГР-347649-21, ОГР- 341360-21 в соответствии с требованиями Федерального закона N 59- ФЗ, Инструкции N 45;

сообщить, что послужило основанием начальнику отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимову М.Б. для рассмотрения обращений ОГР-344185-21, ОГР- 347649-21, ОГР-341360-21 спустя соответственно 158, 157, 160 дней установленного Федеральным законом N 59-ФЗ, Инструкцией N 45 срока; сообщить, что послужило основанием начальнику отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимову М.Б. для указания в ответе от 18 мая 2022 года, что процессуальная проверка по материалу N714пр-719 организована по факту смерти Хусяиновой Н.П.

9 июня 2022 года на обращение Хусяиновой Э.Х. от 24 мая 2022 года вх.NОГР-177422-22 начальником отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимовым М.Б. дан ответ N 15/3-2010-2020, в котором сообщено, что доводы о ненадлежащей процессуальной проверке по факту смерти Хусяиновой Н.П. в результате оказания медицинской помощи ненадлежащего качества и несогласие с результатами ответов на обращения нижестоящими прокурорами были рассмотрены ранее; заявителю разъяснено право обжалования постановления от 2 июня 2022 года об отказе в возбуждении уголовного дела и ознакомления с материалами по заявлениям в приемные часы по предварительному обращению; сообщено о принятии мер ответственности за нарушение исполнительской дисциплины в отношении прокурора отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Тишкова Д.М. и рассмотрении обращений ОГР-344185-21, 347649-21 и 341360-21 с учетом приведенных доводов 17 мая 2022 года с указанием о принятых мерах ввиду несвоевременного разрешения, а так же о том, что вопрос о проведении служебной проверки, привлечения сотрудников к ответственности и оценка их профессиональных качеств является исключительной компетенцией работодателя при наличии достаточных оснований (л.д.24)

Вместе с тем, из содержания обращения Хусяиновой Э.Х. от 24 мая 2022 года вх.NОГР-177422-22 следует, что оно направлено на оспаривание бездействия начальника отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимова М.Б, выразившееся в нарушении Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Прокуратуры Российской Федерации.

Ответ N 15/3-2010-2020 от 9 июня 2022 года дан неуполномоченным лицом начальником отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимовым М.Б, бездействие которого оспаривается заявителем в обращении от 24 мая 2022 года вх.NОГР-177422-22.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что жалоба Хусяиновой Э.Х. рассмотрена неуполномоченным должностным лицом, ответ по существу изложенных в ней доводам на момент рассмотрения дела судом первой инстанции не был дан.

Между тем, суд апелляционной инстанции, неправомерно отверг доводы Генеральной прокуратуры Российской Федерации о том, что в настоящее время доводы жалобы Хусяиновой Э.Х на начальника отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации Анисимова М.Б. рассмотрены первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Разинкиным А.В. и 31 августа 2023 года дан ответ N 15/3-2010-2010, хотя установилданное обстоятельство и сослался в апелляционном определении на имеющийся в материалах дела указанный выше документ (л.д. 210).

Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Разинкин А.В. в ответе от 31 августа 2023 года устранил нарушения компетенции, допущенные в оспариваемом ответе ранее, в связи с чем, оснований для возложения на Генеральную прокуратуру Российской Федерации обязанности по повторному рассмотрению обращения Хусяиновой не было. Решение суда первой инстанции подлежало изменению, однако, суд апелляционной инстанции, сославшись на указанный ответ, вопреки положениям статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не изменил решение суда, исключив из резолютивной части решения возложение обязанности на органы прокуратуры по даче повторного ответа на обращение Хусяиновой Э.Х.

Между тем, вопреки доводам кассационной жалобы, добровольное удовлетворение требований административного истца, состоявшееся после обращения в суд, не влечёт принятия решения об отказе в иске.

Задачами административного судопроизводства являются, в том числе, правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 3 и 4 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее также - Кодекс).

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой не только нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, но и в том случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 218 Кодекса).

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий (статья 9 Кодекса).

Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих являются одной из категорий, вытекающих из публичных отношений, порядок рассмотрения которых, кроме общих норм Кодекса, урегулирован главой 22, содержащей единственное основание, при установлении которого требования об оспаривании в том числе бездействия не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства: административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке (часть 6 статьи 218).

Федеральный законодатель, предусматривая в части 1 статьи 124 Кодекса перечень требований, которые может содержать административное исковое заявление, указал в качестве самостоятельных как требование о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия) (пункт 2), так и требование об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца (пункт 3).

Статья 220 Кодекса, устанавливая специальные условия, которым должно соответствовать административное исковое заявление, подаваемое в порядке главы 22, предлагает отражать в том числе сведения, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями (пункт 4); сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием) (пункт 6).

Однако названная статья не предусматривает обязанность административного истца, кроме требования о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, указывать, что конкретно должен совершить административный ответчик для восстановления его нарушенного права (пункт 10 части 2 статьи 220 Кодекса).

Более того, в статье 227 Кодекса, содержащей в части 3 требования к резолютивной части решения об удовлетворении административного искового заявления, установлено, что суд указывает на обязанность принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на устранение иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, в том случае, если в этом имеется необходимость.

При рассмотрении административного спора по правилам главы 22 Кодекса законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Следовательно, последующее после обращения в суд добровольное удовлетворение административным ответчиком требований административного истца не лишает его права на судебную защиту в виде судебного акта о признании бездействия незаконным при установлении факта неисполнения требований нормативных правовых актов.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).

Таким образом, решение суда первой инстанции и апелляционной определение в части удовлетворения требований о признании незаконным ответа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 июня 2022 года N 15/3-2010-2020 в части рассмотрения обращения N ОГР-177422-22 соответствуют закону.

В части возложения обязанности по повторному рассмотрению обращения Хусяиновой Э.Х. состоявшиеся по делу судебные акты подлежат изменению с исключением из резолютивной части решения суда соответствующей обязанности.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 января 2024 года по административному делу N 2а-3739/2023 по административному исковому заявлению Хусяиновой Э. Х. к Генеральной прокуратуре РФ о признании незаконными ответа, обязании совершить определенные действия изменить.

Исключить из резолютивной части решения Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года указание о возложении на Генеральную прокуратуру Российской Федерации обязанности по устранению нарушение прав и законных интересов Хусяиновой Э.Х. путем рассмотрения обращения N ОГР-177422-22 в трехдневный срок с момента вступления решения в законную силу.

В остальной части состоявшиеся по делу судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Генеральной прокуратуры Российской Федерации - без удовлетворения.

Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 января 2024 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 05 августа 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: