Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2024 г. по делу N 8а-20832/2024[88а-23614/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Софронова В.А, судей Найденовой О.Н, Чумакова Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу С.И.В. на решение Московского областного суда от 11 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению С.И.В. к Совету депутатов городского округа Балашиха Московской области об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 26 января 2022 года N 05/23 утверждены Правила благоустройства территории городского округа Балашиха Московской области (далее - Правила благоустройства, Правила). Решение размещено 26 января 2022 года на официальном сайте администрации городского округа Балашиха Московской области http://www.balashiha.ru.

Решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 21 февраля 2023 года N 04/45 внесены изменения в Правила благоустройства. Решение размещено на официальном сайте администрации городского округа Балашиха и 3 марта 2023 года опубликовано в газете "Город. Балашиха" N 8 (319).

Согласно пункту 1.1 статьи 1 Правил благоустройства, настоящие Правила устанавливают единые требования в сфере благоустройства территории Городского округа Балашиха Московской области (далее - Городской округ Балашиха), в том числе требования к регулированию к регулированию вопросов создания, содержания, развития объектов и элементов благоустройства, расположенных на территории Городского округа Балашиха, содержание зданий (включая жилые дома) сооружений и земельных участков, на которых они расположены, внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, определения перечня работ по благоустройству (включая освещение, озеленение, уборку и содержание территории, установку указателей с наименованием улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) и периодичность их выполнения, участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству Городского округа Балашиха, определения границ прилегающих территорий, порядка участия собственников зданий (помещений в них), строений и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, обязательного к исполнению для органов местного самоуправления Городского округа Балашиха, для юридических и физических лиц, являющихся собственниками, правообладателями расположенных на территории Городского округа Балашиха земельных участков, зданий, строений и сооружений, в том числе для юридических лиц, обладающих указанными объектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также требований к обеспечению чистоты и порядка на территории Городского округа Балашиха.

Исходя из положений пункта 1.4 статьи 1 Правил, в настоящих Правилах используются следующие основные понятия: "объекты благоустройства - территории городского округа Балашиха Московской области различного функционального назначения: 1) в границах: земельных участков, находящихся в частной собственности; земельных участков, находящихся в федеральной собственности; земельных участков, находящихся в собственности Московской области; земельных участков, находящихся в муниципальной собственности; земельных участков и земель, государственная собственность на которые не разграничена; 2) на которых осуществляется комплекс мероприятий по благоустройству территорий, в том числе домовладения".

Согласно пункту 4.1 статьи 4 Правил, собственники (правообладатели) земельных участков осуществляют содержание и мероприятия по развитию благоустройства в границах земельных участков, принадлежащих им на праве собственности или на ином вещном праве.

В силу пункта 43.1 и 43.2 статьи 43 Правил (в редакции решения Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 21 февраля 2023 года N 04/45), посадка и пересадка деревьев и кустарников на объектах, указанных в подпунктах пункта 1.4 статьи 1 настоящих Правил, допускается при наличии разрешительной документации, выданной органом местного самоуправления в следующих случаях: 1) посадки или пересадки деревьев и кустарников на прилегающих территориях собственниками (правообладателями) зданий, помещений в них, строений, сооружений, земельных участков, участвующими в содержании таких прилегающих территорий; 2) посадки деревьев и кустарников физическими, юридическими лицами без предоставления земельных участков и установления сервитутов; 3) посадки деревьев и кустарников физическими, юридическими лицами, производящими компенсационное озеленение.

Вырубка деревьев и кустарников производится только на основании разрешения на вырубку зеленых насаждений, выданного органом местного самоуправления. Случаи и порядок выдачи разрешения на вырубку зеленых насаждений определяются правилами благоустройства Городского округа Балашиха.

Разрешение на вырубку зеленых насаждений выдается Администрацией в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения городского округа в рамках организации озеленения территории городского округа при наличии обращения заявителя (физического лица (юридического лица, индивидуального предпринимателя), являющегося собственником (правообладателем) земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности или на ином вещном праве, или уполномоченного от имени собственника земельного участка) или его представителя в порядке, установленном административным регламентом предоставления соответствующей муниципальной услуги, утвержденным Администрацией.

Разрешение на вырубку зеленых насаждений не выдается Администрацией на объекты растительного мира, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и Красную книгу Московской области.

Не требуется обращение за разрешением на вырубку зеленых насаждений в следующих случаях, в том числе: производство работ на землях, на которые распространяется действие лесного законодательства Российской Федерации; вырубки зеленых насаждений в отношении плодово-ягодных деревьев, декоративных и плодово-ягодных кустарников на земельных участках, находящихся в частной собственности и предназначенных для ведения садоводства и огородничества, индивидуального жилищного строительства.

Пунктом 43.3 статьи 43 Правил закреплено, что собственники (правообладатели) территорий (участков) с зелеными насаждениями обязаны: а) обеспечивать сохранность зеленых насаждений; б) обеспечивать квалифицированный уход за зелеными насаждениями, дорожками и оборудованием в соответствии с настоящими Правилами, не допускать складирования на зеленые насаждения отходов, строительных материалов, изделий, конструкций; в) производить комплексный уход за газонами, систематический покос газонов и иной травянистой растительности на территории муниципальных образований, а также за пределами муниципальных образований на территории, прилегающей к объектам.

Юридические лица (индивидуальные предприниматели) и физические лица обязаны обеспечивать содержание зеленых насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в их собственности, владении или пользовании, и прилегающей территории, а также обеспечивать их удовлетворительное состояние и развитие (пункт 51.1 статьи 51 Правил).

Требования к организации озеленения территорий Городского округа Балашиха, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями, устанавливаются настоящими Правилами (пункт 51.2 статьи 51 Правил).

Согласно подпункту "з" пункта 63.1 статьи 63 Правил, обязанности по организации и/или производству работ по уборке и содержанию территорий и иных объектов возлагаются по содержанию частного домовладения, хозяйственных строений и сооружений, ограждений - на собственников, владельцев или пользователей указанных объектов.

Установленные настоящими Правилами обязанности возлагаются по объектам, находящимся в частной собственности, - на собственников объектов - граждан и юридических лиц (подпункт "в" пункта 63.2 статьи 63 Правил).

Согласно пункту 31.1 Приложения N 1 к Правилам, обязанности по организации и/или производству работ по уборке и содержанию территорий и иных объектов возлагаются: по содержанию частного домовладения, хозяйственных строений и сооружений, ограждений на собственников, владельцев или пользователей указанных объектов.

Решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 23 декабря 2020 года N 04/05 утверждена Методика расчета платы за вырубку зеленых насаждений и исчисления размера вреда, причиненного их уничтожением, повреждением, на территории городского округа Балашиха Московской области, (далее - Методика). Решение опубликовано 31 декабря 2020 года в газете "Факт" N 52/1.

Данная Методика, как это следует из ее преамбулы, предназначена для исчисления размера платежей, подлежащих внесению в бюджет городского округа Балашиха Московской области, за вырубку зеленых насаждений, определения компенсационной стоимости зеленых насаждений и компенсационного озеленения, в следующих случаях:

- при исчислении размера платы за санкционированную вырубку (уничтожение) зеленых насаждений и возмещение причиненного при этом вреда;

- при исчислении платы за незаконную вырубку, повреждение или уничтожение зеленых насаждений.

Методика не распространяется на земли лесного фонда.

Компенсационная стоимость зеленых насаждений рассчитана с учетом действительной восстановительной стоимости зеленых насаждений, а также их ценности.

В силу пункта 2.1 Методики охране и рациональному использованию подлежит вся древесно-кустарниковая растительность, произрастающая на территории городского округа Балашиха Московской области, независимо от форм собственности на земельные участки, где эта растительность произрастает.

Согласно пункту 2.6 Методики, озелененные территории в границах городского округа Балашиха Московской области могут находиться в федеральной собственности, в собственности Московской области, а также в иных формах собственности, определенных Земельным кодексом Российской Федерации. Независимо от формы собственности каждый владелец озелененных территорий обязан содержать их за счет собственных средств самостоятельно или путем заключения соответствующих договоров со специализированными организациями.

Действие настоящей Методики не распространяется на плодово-ягодные и декоративные зеленые насаждения, находящиеся на садоводческих, дачных земельных участках, а также на земельных участках для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуальной жилой застройки и земли лесного фонда (пункт 2.7 Методики).

Согласно пункту 3.1 Методики вырубка деревьев и кустарников производится при наличии разрешения на вырубку деревьев, оформленного в установленном порядке в соответствии с административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешения на вырубку зеленых насаждений - порубочного билета, на территории городского округа Балашиха Московской области".

Пунктом 3.2 Методики предусмотрено, что размер компенсации за вырубку зеленых насаждений рассчитывается в соответствии с расчетом платы за вырубку зеленых насаждений и исчисления размера вреда, причиненного их уничтожением, повреждением, на территории городского округа Балашиха Московской области.

С.И.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований просил признать недействующими в части возложения на собственников земельных участков, находящихся в частной собственности, обязанности получения разрешения на вырубку зеленых насаждений - порубочного билета, взыскание платы за вырубку зеленых насаждений и исчисления размера вреда, причиненного их уничтожением, повреждением, пункт 1.1, подпункт 1 пункта 1.4 "земельных участков, находящихся в частной собственности", подпункт 2 пункта 1.4 "домовладения", пункт 4.1, пункт 43.1, 43.2, 43.3 статьи 43, пункты 51.1, 51.2 статьи 51, подпункт "з" пункта 63.1, подпункт "в" пункта 63.2, пункт 31.1 Приложения N 1 Правил благоустройства; признать недействующей Методику в части преамбулы, пунктов 2.1, 2.6, 2.7, 3.1, 3.2.

По мнению С.И.В, оспариваемыми нормативными положениями Правил благоустройства и Методики ограничивается право собственности на принадлежащий ему земельный участок, на него как собственника земельного участка незаконно возлагается обязанность по получению разрешения органа местного самоуправления на производство вырубки деревьев и кустарников в границах принадлежащего земельного участка, взимается восстановительная стоимость платы за вырубку зеленых насаждений и исчисляется размер вреда, причиненного его уничтожением. При этом отметил, что его земельный участок, не предназначен для удовлетворения общественных потребностей и публичного интереса.

Решением Московского областного суда от 11 мая 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2023 года решение областного суда отменено в части отказа в удовлетворении требования о признании недействующими преамбулы и пункта 3.2 Методики, в этой части принято новое решение о признании недействующими с момента вынесения апелляционного определения преамбулы в части слов "при исчислении платы за незаконную вырубку, повреждение или уничтожение зеленых насаждений" и пункта 3.2 Методики в части слов "и исчисления размера вреда, причиненного их уничтожением, повреждением". В остальной части решение областного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 1 июня 2024 года, и дополнении к ней, С.И.В. просит отменить состоявшиеся судебные постановления, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на нарушении своего права как собственника земельного участка, несоответствии оспариваемых нормативных правовых актов требованиям закона; считает, что судами не учтено понятие озелененных территорий, объектов благоустройства, которыми могут являться только территории общего пользования, в связи с чем органы местного самоуправления не полномочны регулировать правоотношения по вырубке насаждений вне указанных территорий; кроме того, судами не принято во внимание, что полномочиями по определению такс и методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде, наделено Минприроды России. По мнению заявителя, судами не учтены и не отражены в судебных актах его доводы.

Относительно кассационной жалобы администрацией городского округа Балашиха Московской области, Советом депутатов городского округа Балашиха Московской области представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Судами правильно установлено, что оспариваемые Правила благоустройства приняты в пределах полномочий Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие.

Утверждения автора кассационной жалобы об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий распространять требования Правил благоустройства на частные земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, в том числе в части обязанности получения порубочного билета, судебной коллегией проверены и отклоняются. Аналогичная аргументация С.И.В. проверялась нижестоящими судами и мотивированно отвергнута.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30 сентября 2010 года N 1261-О-О, озеленение территорий населенных пунктов как вид деятельности предполагает воспроизводство зеленых насаждений, то есть древесно-кустарниковой и травянистой растительности (городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, газоны, цветники и т.д.) взамен уничтоженных или поврежденных. Следовательно, полномочие по благоустройству и озеленению территории предполагает и рубку, в том числе санитарную рубку (снос), рубку (обрезку) в целях ухода, а также реконструкцию и пересадку зеленых насаждений. Выдача порубочных билетов, как составная часть процесса благоустройства и озеленения территорий, относится к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов согласно статье 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, его охрана предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

Как правильно отмечено судами, из содержания приведенных положений следует, что вопросы организации озеленения территории муниципального образования как составной части благоустройства территории относятся к вопросам местного значения и подлежат регулированию в принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актах. Орган местного самоуправления в целях создания и развития зеленого фонда вправе осуществлять правовое регулирование в объеме, обеспечивающем создание благоприятной окружающей среды, в том числе регулировать вопросы выдачи порубочных билетов (разрешений на вырубку зеленых насаждений).

Приведенное автором в кассационной жалобе собственное толкование отдельных положений нормативных правовых актов, касающихся определения озелененных территорий, объектов благоустройства, не ставит под сомнение верность выводов судебных инстанций относительно полномочий органов местного самоуправления осуществлять правовое регулирование в объеме, обеспечивающем создание благоприятной окружающей среды, развитие зеленого фонда, как он определен в статье 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Вопреки доводам кассационной жалобы, судом апелляционной инстанции учтено, что полномочие осуществлять правовое регулирование вопросов об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды органам местного самоуправления не предоставлено; частью 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" утверждение такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. В этой связи суд апелляционной инстанции признал недействующими принятые с превышением полномочий органа местного самоуправления преамбулу в части слов "при исчислении платы за незаконную вырубку, повреждение или уничтожение зеленых насаждений" и пункт 3.2 Методики в части слов "и исчисления размера вреда, причиненного их уничтожением, повреждением". В остальной части оспариваемая Методика не касается определения такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде и принята Советом депутатов городского округа Балашиха Московской области в пределах своих полномочий.

Проверяя соответствие содержания Правил благоустройства и Методики (в части, не признанной недействующей) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды правомерно указали на отсутствие таких несоответствий.

Применив положения Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 261, пункт 3 статьи 209, статья 129), суды правильно отметили, что право распоряжения принадлежащим на праве собственности имуществом не является абсолютным и ограничено требованиями по сохранению природы и окружающей среды, обеспечению конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, поддержанию качества окружающей среды, благоприятной для здоровья людей и функционирования экологических систем.

В этой связи судебной коллегией отклоняются доводы автора кассационной жалобы о том, что судами не проверено соответствие Правил благоустройства нормативным правовым актам, устанавливающим, по его мнению, полноту частной собственности.

Кроме того, судами правильно учтено, что С.И.В. оспаривал положения Закона Московской области от 30 декабря 2014 года N 191/2014-03 "О регулировании дополнительных вопросов в сфере благоустройства в Московской области", которыми предусмотрена необходимость получения разрешения на вырубку зеленых насаждений, в том числе лицами, владеющими земельными участками на праве частной собственности. Вступившим в законную силу решением Московского областного суда от 11 октября 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено; выводы, изложенные в решении (в неотмененной части) и апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 11 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу С.И.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 2 августа 2024 года.