Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 06 августа 2024 г. по делу N 8а-23173/2024[88а-25308/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Софронова В.А, судей Александровой К.А, Кишаева А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 декабря 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Лагутина Дениса Вячеславовича к управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области, департаменту государственного имущества и земельных отношений Орловской области, управлению муниципального имущества и землепользования администрации города Орла об оспаривании заключения.

Заслушав доклад судьи Александровой К.А, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Лагутин Д.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным заключения управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 24 мая 2023 года N, решения департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области от 7 июня 2023 года N, уведомления управления муниципального имущества и землепользования администрации города Орла от 14 июня 2023 года N в части отказа в согласовании места размещения рекламной конструкции по адресу: "адрес".

В обоснование административных исковых требований указано, что 20 апреля 2019 года Лагутиным Д.В. приобретен земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", в целях размещения на нем рекламной конструкции - двухстороннего щита 3 м x 6 м (билборда). 10 апреля 2023 года административным истцом в управление муниципального имущества и землепользования администрации города Орла подано заявление о включении в схему размещения рекламных конструкций, расположенных на территории города Орла, указанной рекламной конструкции. 14 июня 2023 года управление муниципального имущества и землепользования администрации города Орла направило уведомление об отказе в согласовании места размещения рекламных конструкций в связи с несоответствием внешнему архитектурному облику сложившейся застройки городского округа. Согласно ответу департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области от 26 июля 2023 года проект схемы, включающий рассматриваемое место размещения рекламной конструкции, направлен в управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области. К ответу приложено заключение управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 24 мая 2023 года N, в соответствии с которым отказ в согласовании мотивируется тенденцией перегруженности улиц рекламными конструкциями.

Решением Орловского районного суда Орловской области от 21 сентября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 декабря 2023 года решение суда отменено, по делу принято новое решение, которым признано незаконными заключение управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 24 мая 2023 года N, решение департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области от 7 июня 2023 года N, уведомление управления муниципального имущества и землепользования администрации города Орла от 14 июня 2023 года N в части отказа в согласовании размещения рекламной конструкции по адресу: "адрес"; на управление муниципального имущества и землепользования администрации города Орла, департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области, управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Лагутина Д.В. о согласовании размещения рекламной конструкции.

В кассационной жалобе, поданной 20 июня 2024 года через суд первой инстанции, департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области просит отменить апелляционное определение. Указывает на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

Управлением муниципального имущества и землепользования администрации города Орла представлен письменный отзыв, в котором с учетом уточнения выражено согласие с доводами кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, доводы отзыва, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что по настоящему административному делу имеются предусмотренные частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для пересмотра в кассационном порядке апелляционного определения в части по доводам жалобы.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Лагутин Д.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 511 +/- 7, 91 кв. м по адресу: "адрес".

11 февраля 2023 года административным истцом (заказчик) заключен договор с индивидуальным предпринимателем ФИО7 (исполнитель) на подготовку документов для согласования рекламной конструкции - двухстороннего щита 3 м x 6 м (билборда) по адресу: "адрес".

10 апреля 2023 года индивидуальным предпринимателем ФИО8 в управление муниципального имущества и землепользования администрации города Орла подано заявление о включении в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла рекламной конструкции по адресу "адрес", к которому приложены адресная программа, фотоматериалы, топосъемка, ситуационный план.

28 апреля 2023 года управлением муниципального имущества и землепользования администрации города Орла заявителю дан ответ, в соответствии с которым документы направлены в департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области для согласования.

2 мая 2023 года департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области направил в управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области проект внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла.

Заключением управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 24 мая 2023 года N отказано в согласовании 15 мест размещения рекламных конструкций, поскольку наблюдается тенденция перегруженности улиц информационными и рекламными конструкциями, что влечет несоответствие испрашиваемой рекламной конструкции внешнему архитектурному облику сложившейся застройки.

Решением департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области от 7 июня 2023 года N со ссылкой на заключение управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 24 мая 2023 года N N в предварительном согласовании проекта внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла в отношении мест N отказано в связи с несоответствием внешнему архитектурному облику сложившейся застройки.

14 июня 2023 года управление муниципального имущества и землепользования администрации города Орла индивидуальному предпринимателю направило уведомление о том, что на основании выданного заключения управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области о несогласии размещения рекламных конструкций в связи с несоответствием внешнему архитектурному облику сложившейся застройки городского округа департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области не согласовал проект внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла, предусматривающий размещение отдельно стоящих рекламных конструкций по адресу: "адрес".

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое заключение принято в соответствии с пунктом 15 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), поскольку предлагаемое размещение рекламной конструкции приведет к хаотичному порядку размещения всех рекламных и информационных конструкций, что повлечет ухудшение эстетического восприятия архитектурно-градостроительного облика сложившейся застройки.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя административное исковое заявление, суд апелляционной инстанции установил, что принятые административными ответчиками решения являются немотивированными, поскольку оценочный характер понятия "нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки" предполагает изложение всех обстоятельств, которые указывают, что включает в себя понятие "внешний архитектурный облик сложившейся застройки", не указано, каким образом размещение спорной рекламной конструкции по указанному адресу будет нарушать архитектурный облик сложившейся застройки, а также в чем именно заключается нарушение архитектурного облика, является ли данное нарушение устранимым или внешний архитектурный облик сложившейся застройки не предполагает размещение рекламы, какие необходимо учесть архитектурные и градостроительные особенности территориального местонахождения здания.

Областной суд указал на отсутствие в материалах дела доказательств, свидетельствующих о нарушении архитектурного облика города Орла спорной рекламной конструкцией, в связи с чем оспариваемое заключение управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 24 мая 2023 года N, а также принятые на основании данного заключения решение департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области от 7 июня 2023 года N, уведомление управления муниципального имущества и землепользования администрации города Орла от 14 июня 2023 года N носят субъективный характер, являются немотивированными, не отвечают требованию баланса публичных и частных интересов, нарушают права и законные интересы административного истца, что влечет признание их незаконными и отмену.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с приведенными выводами суда апелляционной инстанции.

Согласно части 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района, органа местного самоуправления муниципального округа или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Для целей настоящей статьи под информационным полем рекламной конструкции понимается часть рекламной конструкции, предназначенная для распространения рекламы (часть 5.8 статьи 19 Закона о рекламе).

В соответствии с частью 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района, органом местного самоуправления муниципального округа или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Указанное заявление подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал государственных и муниципальных услуг) и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг в орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления муниципального округа или орган местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В силу части 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района, органом местного самоуправления муниципального округа или органом местного самоуправления городского округа исключительно по приведенным в данной статье основаниям. К таким основаниям в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе относится несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций).

Пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.

Постановлением администрации города Орла от 3 сентября 2019 года N 3716 утвержден Порядок разработки изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла, утвержденную постановлением администрации города Орла от 18 марта 2016 года N 1040 "Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории города Орла" (далее - Порядок от 3 сентября 2019 года N 3716), согласно которому разработка изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла (далее - Схема) в целях включения (исключения) мест размещения рекламных конструкций осуществляется по инициативе администрации города Орла в лице управления муниципального имущества и землепользования администрации города Орла, а также на основании заявлений физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками или иными законными владельцами объекта недвижимости, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо получившими согласие на установку и эксплуатацию рекламной конструкции от лица, обладающего имущественным правом на земельный участок, к которому присоединяется рекламная конструкция (далее - заинтересованные лица), либо их представителей по доверенности, оформленной в установленном порядке (пункт 1).

Пунктом 5 Порядка от 3 сентября 2019 года N 3716 предусмотрено, что в 30-дневный срок с даты поступления заявления, соответствующего требованиям пункта 3 настоящего Порядка, управление муниципального имущества и землепользования администрации города Орла извещает заявителя о сроке направления в департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области ходатайства администрации города Орла о внесении соответствующих изменений в Схему в соответствии с постановлением Правительства Орловской области от 21 ноября 2014 года N 360 "Об утверждении Порядка предварительного согласования схем размещения рекламных конструкций и вносимых в них изменений на территории Орловской области" (далее - Порядок от 21 ноября 2014 года N 360).

Согласно пункту 9 Порядка от 21 ноября 2014 года N 360 при соответствии Схемы требованиям пункта 5 настоящего Порядка департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области в течение 10 рабочих дней с даты регистрации ходатайства направляет копии Схемы для ее рассмотрения и подготовки заключений на предмет соответствия Схемы требованиям законодательства в органы исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, уполномоченные в следующих сферах:

1) градостроительства, архитектуры и землеустройства;

2) строительства, жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергетики и энергоснабжения, транспорта и дорожного хозяйства;

3) сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с пунктом 10 Порядка от 21 ноября 2014 года N 360 орган исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, осуществляющий функции в сфере градостроительства, архитектуры и землеустройства, в течение 10 рабочих дней с даты получения Схемы рассматривает ее на предмет соответствия документам территориального планирования, соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, соответствия размещения рекламных конструкций, указанных в Схеме, градостроительным нормам, правилам.

По результатам рассмотрения в течение 15 рабочих дней с даты получения Схемы орган исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, указанный в абзаце первом настоящего пункта, направляет в департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области заключение о возможности согласования Схемы в случае ее соответствия документам территориального планирования, соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, соответствия размещения рекламных конструкций, указанных в Схеме, градостроительным нормам, правилам или заключение о невозможности согласования Схемы в случае несоответствия Схемы документам территориального планирования, несоблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, несоответствия размещения рекламных конструкций, указанных в Схеме, градостроительным нормам, правилам с указанием причин невозможности согласования Схемы.

Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции установил, что документов, свидетельствующих о нарушении архитектурного облика города Орла спорной рекламной конструкцией, уполномоченным органом в материалы дела не представлено; параметры, с учетом которых выявлена тенденция к перегруженности улиц информационными и рекламными конструкциями применительно к месту размещения рекламной конструкции административного истца, не приведены; заключение управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 24 мая 2023 года N о невозможности согласования схемы размещения рекламных конструкций является немотивированным.

Переоценка доказательств не отнесена к полномочиям суда кассационной инстанции.

При таких обстоятельствах публичными органами при принятии оспариваемых решений не исполнена обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности).

Учитывая, что отказ в согласовании проекта внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла в части размещения рекламной конструкции на земельном участке Лагутина Д.В. препятствует получению разрешения на установку такой конструкции, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении данным отказом прав и законных интересов административного истца.

Выводы суда апелляционной инстанции в указанной части мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, нормы материального права применены областным судом правильно.

Вопреки доводам кассационной жалобы осуществление управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области усмотрения при реализации полномочий по подготовке заключения о возможности согласования схемы размещения рекламных конструкций на территории города Орла с нарушением требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемого заключения незаконным (пункты 1 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Довод кассационной жалобы о том, что управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области не подотчетно департаменту государственного имущества и земельных отношений Орловской области отклоняется судебной коллегией, поскольку отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (абзац седьмой пункта 17 постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации в от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Вместе с тем судебная коллегия находит, что способ устранения допущенного нарушения путем возложения на департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области, управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области обязанности повторно рассмотреть заявление Лагутина Д.В. о согласовании размещения рекламной конструкции избран судом апелляционной инстанции без учета порядка предварительного согласования схем размещения рекламных конструкций и вносимых в них изменений на территории Орловской области.

Принимая во внимание, что предоставление муниципальной услуги по разработке изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла на основании заявления физического лица осуществляет администрация города Орла в лице управления муниципального имущества и землепользования администрации города Орла, предусмотренных законом оснований для возложения на департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области, а также управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области обязанности повторно рассмотреть заявление Лагутина Д.В. у суда апелляционной инстанции не имелось.

При таких обстоятельствах апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 декабря 2023 года подлежит изменению в части избранного способа устранения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 декабря 2023 года изменить в части способа восстановления нарушенных прав Лагутина Дениса Вячеславовича.

Возложить на управление муниципального имущества и землепользования администрации города Орла обязанность повторно рассмотреть заявление Лагутина Дениса Вячеславовича о включении в схему размещения рекламных конструкций на территории города Орла места размещения рекламной конструкции по адресу: "данные изъяты".

В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 9 августа 2024 года.

Председательствующий

Судьи