Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02 июля 2024 г. по делу N 8а-11488/2024[88а-12966/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Павловой Евгении Александровны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 28 ноября 2023 года по административному делу N2а-3430/2023 по административному иску Павловой Евгении Александровны к администрации города Челябинска, Управлению по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска о признании решения незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Печенкиной Н.А, объяснения представителя административного истца - Сухановой Н.М, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения по доводам кассационной жалобы представителей Управления по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска, администрации города Челябинска - Савиной Е.В. и Прозоровой О.И, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Павлова Е.А, являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 780 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенный вид использования - коммунальное обслуживание, и жилого дома с кадастровым номером "данные изъяты" площадью "данные изъяты" кв.м. (количество этажей -2), расположенных по адресу: "данные изъяты", обратилась в администрацию г. Челябинска с заявлением от 04 апреля 2023 года о переводе указанного жилого дома в нежилое здание, приложив к заявлению: копию доверенности, копии выписок ЕГРН, копию технического паспорта, копию технического заключения.

По результатам рассмотрения заявления административного истца, администрацией г. Челябинска уведомлением N4706/ж от 28 апреля 2023 года было отказано в переводе жилого помещения в нежилое помещение, с указанием на то, что не представлены документы, обязанность по представлению которых возложена на заявителя, не соблюдены предусмотренные статьей 22 Жилищного кодекса Российской Федерации условия перевода помещения, а именно не соблюдены требований Жилищного кодекса Российской Федерации и законодательства о градостроительной деятельности, а также в связи с представлением документов в ненадлежащий орган, заявителю отказано в удовлетворении поданного заявления. Так, в решении об отказе указано на то, что не представлен проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения, в отсутствие которого, как указано в оспариваемом решении, невозможно установить: соответствие переводимого помещения нормативным требованиям в части обеспечения инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения равных условий жизнедеятельности с другими категориями населения, нормативным требованиям в части соответствия путей эвакуации (в зависимости от класса функциональной пожарной опасности), обеспеченность объекта парковочными местами, соответствие параметров парковочных мест, ширины тротуара, соответствие коэффициентов минимальной и максимальной застройки, коэффициентов озеленения. Также в решении указано на то, что перевод индивидуального жилого дома в нежилое здание не предусмотрен.

Не согласившись с указанным решением администрации города Челябинска от 28 апреля 2023 года, Павлова Е.А. обратилась в суд с административным исковым о признании его незаконным, возложении обязанности на администрацию города Челябинска повторно рассмотреть заявление от 04 апреля 2023 года.

Требования административным истцом мотивированы тем, что в администрацию города Челябинска ею представлен необходимый пакет документов, согласно представленному в администрацию техническому заключению ООО ПК "Катран" от 29 марта 2023 года, переустройство, перепланировка, реконструкция не требуются, здание имеет технические решения, которые обеспечивают безопасное перемещение маломобильных групп населения внутри его и по территории земельного участка, здание соответствует функциональной пожарной опасности и степени огнестойкости.

Судом первой инстанции в качестве административного соответчика привлечено Управление по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска.

Решением Советского районного суда г. Челябинска от 11 августа 2023 года административные исковые требования удовлетворены, признан незаконным отказ администрации города Челябинска от 28 апреля 2023 года, возложена обязанность на администрацию города Челябинска повторно рассмотреть заявление Павловой Е.А. от 04 апреля 2023 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 28 ноября 2023 года отменено решение Советского районного суда г. Челябинска от 11 августа 2023 года, принято новое решение по делу, в удовлетворении иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (поступила в суд первой инстанции 31 мая 2024 года), административный истец выражает несогласие с апелляционным определением, ссылаясь на то, что судом апелляционной инстанции неправильно применены нормы материального права, просит его отменить.

Администрацией города Челябинска также представлены письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции допущены такого рода нарушения.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

При рассмотрении дела судами установлено, что 23 ноября 2020 года административный истец купила жилой дом, площадью "данные изъяты".м, расположенный по адресу: "данные изъяты". В 2022 году реконструировала вышеуказанный жилой дом и зарегистрировала право собственности на жилой дом площадью "данные изъяты" кв.м.

Разрешая спор, суд первой инстанции, установив, что согласно технического заключения, приложенного административным истцом к заявлению от 04 апреля 2023 года, для перевода объекта обследования в нежилое здание не требуется переустройство, перепланировка помещений в нем, реконструкция, указав на то, что оспариваемый отказ ссылки на нормы действующего законодательства не содержит, основания для отказа в переводе помещения, предусмотренные статьей 24 Жилищного кодекса Российской Федерации, не приведены, пришел к заключению о незаконности решения административного ответчика, нарушающего права административного истца.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что решение административного ответчика содержит ссылки на нормы статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации; не представлен проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения, в связи с чем, не представляется возможным установить соответствие минимальных и максимальных коэффициентов застройки и озеленения Правилам землепользования и застройки, норм параметров парковочных мест и ширины тротуаров, требованиям безопасности при эксплуатации; технический паспорт на объект не содержит сведения о наличии жилых помещений; техническое заключение содержит вероятностный вывод о возможности перевода здания; перевод жилого здания в нежилое здание повлечет нарушение части 5 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции с выводом суда апелляционной инстанции об отсутствии основания для удовлетворения административного иска согласиться не может.

Статьей 22 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрены условия перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, в том числе: перевод помещения допускается с учетом соблюдения требований названного Кодекса и законодательства о градостроительной деятельности (часть 1).

Часть 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает перечень документов, необходимых при переводе жилого помещения в нежилое помещение, которые собственник соответствующего помещения должен представить в орган, осуществляющий такой перевод.

Согласно части 3 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что орган, осуществляющий перевод помещений, не вправе требовать представление других документов, кроме документов, установленных частью второй настоящий статьи.

Основания отказа в переводе жилого помещения в нежилое или нежилого помещения в жилое перечислены в части 1 статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Отказ в переводе жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение допускается, в том числе, в случае непредставления определенных частью 2 статьи 23 настоящего Кодекса документов, обязанность по представлению которых возложена на заявителя (пункт 1 части 1 статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации); несоблюдения предусмотренных статьей 22 названного Кодекса условий перевода помещения (пункт 3 части 1 статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации).

При этом решение об отказе в переводе помещения должно содержать основания отказа с обязательной ссылкой на нарушения, предусмотренные частью 1 статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации (часть 2 статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации).

К обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения дел в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия).

В силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемого решения возложена на орган, его принявший.

Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" обратил внимание судов на то, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов наделенных государственными и иными публичными полномочиями нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм; подчеркнул необходимость проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (абзацы третий и пятый пункта 17).

В данном случае, решение об отказе в переводе жилого помещения в нежилое помещение мотивировано тем, что не представлен проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения, в отсутствие которого, как указано в оспариваемом решении, невозможно установить: соответствие переводимого помещения нормативным требованиям в части обеспечения инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения равных условий жизнедеятельности с другими категориями населения, нормативным требованиям в части соответствия путей эвакуации (в зависимости от класса функциональной пожарной опасности), обеспеченность объекта парковочными местами, соответствие параметров парковочных мест, ширины тротуара, соответствие коэффициентов минимальной и максимальной застройки, коэффициентов озеленения. Также в решении административного ответчика указано на то, что перевод индивидуального жилого дома в нежилое здание не предусмотрен.

Так, нормы статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации выделяют одним из видов жилых помещений квартиру, как структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, а также в качестве отдельного вида - жилой дом, которым признается индивидуально определенное здание.

Жилым домом признается индивидуально определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании (часть 2 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь условия перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение определены главой 3 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Ссылка администрации в обоснование отказа на то, что перевод индивидуального жилого дома в нежилое здание нормативными правовыми актами не предусмотрен, являлась предметом исследования суда первой инстанции и обоснованно отклонена, с учетом вышеприведенного правового регулирования.

Так, из буквального содержания решения административного ответчика следует, что отказ указанным органом мотивирован непредставлением проекта переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации для перевода жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение заявитель в орган, осуществляющий перевод помещений, представляет, в том числе, подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения (в случае, если переустройство и (или) перепланировка требуются для обеспечения использования такого помещения в качестве жилого или нежилого помещения).

Как усматривается из материалов дела, административный истец к заявлению от 04 апреля 2023 года о переводе жилого дома в нежилое здание приложила копию технического заключения ООО ПКБ "Катран" N 24/03-23-ТО, которое, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, содержит указание на то, что для перевода объекта обследования в нежилое здание не требуется переустройства, перепланировки помещений в нем, не требуется реконструкция или капитальный ремонт.

Решение административного ответчика не содержит мотивы, по которым указанный орган пришел к выводу о том, что для обеспечения использования такого объекта в качестве нежилого требуется переустройство и (или) перепланировка, а у административного истца имелась обязанность представить подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения. Доказательств того, что, в данном случае, для обеспечения использования такого объекта в качестве нежилого требуется переустройство и (или) перепланировка, не представлено и в ходе рассмотрения настоящего административного дела. Таким образом, обязанность по доказыванию законности оспариваемого решения органом, его принявшим, не выполнена. Данные обстоятельства и вышеприведенным нормы жилищного законодательства суд апелляционной инстанции оставил без внимания.

Административный ответчик, ссылаясь на основание отказа в переводе, предусмотренное пунктом 3 части 1 статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации, а именно несоблюдения требований настоящего Кодекса и законодательства о градостроительной деятельности, в оспариваемом решении от 28 апреля 2023 года не привел, каким конкретно требованиям жилищного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности не соответствует переводимый объект.

Неуказание в оспариваемом решении конкретных требований, которым не отвечает указанный объект недвижимости, лишает суд возможности предметно оценить законность данного решения, вынуждая осуществлять его абстрактную проверку либо, подменяя уполномоченный орган местного самоуправления, самостоятельно выбирать те требования, на несоответствие которым орган не указывал, что противоречит задачам административного судопроизводства, нарушает принцип законности и ограничивает право административного истца на судебную защиту.

Выводы о невозможности установить соответствие переводимого объекта нормативным требованиям (как указал административный ответчик в своем решении - в части обеспечения инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения равных условий жизнедеятельности с другими категориями населения, соответствия путей эвакуации, обеспеченность парковочными местами, соответствие их установленным параметрам, соответствие параметров ширины тротуара, коэффициентов минимальной и максимальной застройки, озеленения) административный ответчик, как следует из оспариваемого решения от 28 апреля 2023 года, связывал именно с непредставлением административным истцом проекта переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения. Изложенные в оспариваемом решении выводы административного ответчика о невозможности установить соответствие переводимого объекта нормативным требованиям, являются необоснованными, учитывая и то, что в ходе рассмотрения административного дела законность требования о предоставлении административным истцом проекта переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения не доказана административным ответчиком. Кроме того, к заявлению административный истец приложила техническое заключение, содержащее указание на процент застройки земельного участка, доступ маломобильных групп населения, эвакуационные выходы, классы функциональной пожарной опасности, конструктивной опасности, степени огнестойкости и т.д, а также технический паспорт здания, которые при принятии решения административным ответчиком оставлены без оценки и внимания; сведений о невозможности производства проверочных мероприятий не представлено.

При таких данных решение административным ответчиком 28 апреля 2023 года принято на неполно исследованных им фактических обстоятельствах.

Приведенные выше положения законодательства, разъяснения Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении настоящего административного дела суд апелляционной инстанции не учел.

При этом, при рассмотрении административного дела также не были представлены доказательства несоответствия переводимого объекта нормативным требованиям (в части обеспечения инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения равных условий жизнедеятельности с другими категориями населения, соответствия путей эвакуации, обеспеченность парковочными местами, соответствие их установленным параметрам, соответствие параметров ширины тротуара, коэффициентов минимальной и максимальной застройки, озеленения), которые перечислены в решении административного ответчика, и такие обстоятельства (указанные административным ответчиком в своем решении) судами установлены не были.

Вопреки выводам суда апелляционной инстанции, с учетом изложенного, сама по себе ссылка администрации в оспариваемом решении от 28 апреля 2023 года на положения статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации о законности этого решения не свидетельствует.

Согласно данным разъяснениям в абзаце 2 пункта 61 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения.

Таким образом, для оценки законности решения административного ответчика судам следовало проверить законность указанных в нем оснований.

Доводы административных ответчиков о том, что вид разрешенного использования земельного участка не допускает размещение нежилого здания, с учетом цели его использования, административный истец произвела самовольную реконструкцию объекта, изменила назначение здания, не свидетельствуют о законности оспариваемого решения административного ответчика, в котором указанные основания к отказу не приведены. Вопреки доводам административных ответчиков, приведенным в суде кассационный инстанции, апелляционное определение не содержит вывод о том, что вид использования объекта недвижимости (в случае его перевода из жилого в нежилое) вступает в противоречие с видами разрешенного использования занятого этим объектом земельного участка, и таким образом нарушает положения земельного и градостроительного законодательства. Судами, с учетом оснований указанных в решении административного ответчика, не исследовались основные и условно разрешенные виды использования земельного участка в территориальной зоне, в пределах которой этот участок находится. С учетом оснований и предмета спора, вопрос проведения реконструкции недвижимого объекта, принадлежащего административного истцу, с соблюдением необходимых процедур, градостроительных и строительных норм и правил, судами также не исследовался. При этом установление новых обстоятельств выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Поскольку решение административного ответчика не соответствует закону, является немотивированным, носит формальный характер, нарушает права административного истца, суд первой инстанции обоснованно счел требования административного истца в силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежащими удовлетворению.

В связи с изложенным, обжалуемое апелляционное определение является незаконным, подлежит отмене, а принятое судом первой инстанции решение - оставлению в силе.

С учетом того, что решением суда первой инстанции на администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца, по результатам повторного рассмотрения заявления администрация обязана принять решения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 28 ноября 2023 года отменить, оставить в силе решение Советского районного суда г. Челябинска от 11 августа 2023 года.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 12 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи