Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 августа 2024 г. по делу N 8а-12486/2024[88а-14165/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Галицкого Дениса Григорьевича на решение Пермского краевого суда от 5 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2024 года по административному делу N 3а-214/2022 по административным исковым заявлениям Галицкого Дениса Григорьевича, Сучкова Сергея Николаевича, ООО "СРК "А-Строй" о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, заключение прокурора Москвитина Н.Н. об отсутствии оснований для отмены судебных актов, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - ПЗЗ). Указанное решение опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 10 июля 2007 года N 48.

В дальнейшем в ПЗЗ неоднократно вносились изменения, в том числе постановлением Правительства Пермского края от 23 декабря 2021 года N 1069-п (далее - Постановление N 1069-п), опубликованным в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 27 декабря 2021 года N 52, том 1, а также на официальном сайте Правительства Пермского края (https://gov.permkrai.ru), официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru).

В частности, п. 1 приложения к Постановлению N 1069-п абзац двадцать четвертый ст. 1 ПЗЗ изложен в новой редакции, в соответствии с которой коэффициент плотности застройки земельного участка для видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) (2.6)", "среднеэтажная жилая застройка (2.5)" определен как отношение площади всех квартир (без учета балконов, лоджий) к площади земельного участка. Пунктом 6 приложения к Постановлению N 1069-п изложена в новой редакции карта градостроительного зонирования города Перми.

Галицкий Д.Г. обратился в суд с административным иском о признании Постановления N 1069-п недействующим, ссылаясь на его несоответствие требованиям ч. 6.1 ст. 30, ч. 9 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) ввиду того, что в нем отсутствуют сведения о границах территориальных зон в виде перечня координат характерных точек в системе МСК-59, не проведена проверка оспариваемого нормативного акта, которым предусмотрены изменения методики расчета коэффициента плотности застройки земельного участка, приводящего к увеличению плотности жилой застройки и уменьшению обеспеченности населения благоприятными условиями жизнедеятельности и социальной инфраструктурой, на соответствие показателям Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 (далее - Генеральный план), нормативам градостроительного проектирования.

ООО "СРК "А-Строй", Сучков С.Н. обратились в суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать недействующим п. 6 приложения к Постановлению N 1069-п в части включения в границы территориальной зоны спортивных и спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3) земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" соответственно, ссылаясь на наличие вступивших в законную силу судебных актов, которыми такое отнесение земельных участков к указанной территориальной зоне было признано незаконным. Функциональные зоны жилой застройки (СТН-Д) и средне- и малоэтажной застройки (СТН-Ж) Генерального плана, к которым отнесены указанные земельные участки, не предусматривают возможности их использования для целей, соответствующих видам разрешенного использования территориальной зоны ЦС-3, что нарушает права административных истцов на использование земельных участков по назначению, соответствующему территориальной зоне среднеэтажной жилой застройки (Ж-2).

Определениями суда первой инстанции от 28 апреля 2022 года административные дела, возбужденные на основании перечисленных административных исковых заявлений, объединены в одно производство.

Решением Пермского краевого суда от 5 июля 2022 года требования ООО "СРК "А-Строй", Сучкова С.Н. удовлетворены, признана не действующей с момента принятия карта градостроительного зонирования города Перми в редакции приложения к Постановлению N 1069-п в части включения в границы территориальной зоны спортивных и спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3) земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты"; в удовлетворении требований Галицкого Д.Г. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2024 года решение суда первой инстанции отменено в части удовлетворения требований ООО "СРК "А-Строй", Сучкова С.Н. с принятием нового решения в этой части об отказе в удовлетворении административного иска. В связи с принятием отказа Галицкого Д.Г. от требований о признании недействующими пунктов 2-6 приложения к Постановлению N 1069-п решение суда первой инстанции отменено в части отказа в удовлетворении указанных требований с прекращением производства по делу.

В кассационной жалобе, поданной 28 мая 2024 года, административный истец Галицкий Д.Г. просил отменить указанные судебные акты в части отказа в удовлетворении его требования о признании недействующим п. 1 приложения к Постановлению N 1069-п и принять новое решение о его удовлетворении либо направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. В обоснование жалобы приведены доводы о том, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не соблюдена, он не проверен на соответствие местным нормативам градостроительного проектирования, которые устанавливаются в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и подлежат применению при подготовке документов градостроительного зонирования; ответчик не доказал проведение расчетов по всем 13 расчетным показателям, предусмотренным местными нормативами градостроительного проектирования, что является обязательным в силу п. 26 ст. 1, ч. 9 ст. 31, п. 5 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ; самостоятельно провести эти расчеты истец не может в отсутствие необходимых исходных данных; при несоблюдении хотя бы одного показателя проект изменений в ПЗЗ подлежал направлению на доработку.

Заинтересованными лицами администрацией города Перми, департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми представлены возражения на кассационную жалобу.

В части отказа в удовлетворении требований ООО "СРК "А-Строй", Сучкова С.Н. и прекращения производства по делу апелляционное определение не обжаловано, поэтому его законность в указанной части проверке не подлежит (ч. 2 ст. 329 КАС РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд сторон, заинтересованных лиц и их представителей, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, заслушав прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований по данному административному делу не имеется.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 ГрК РФ). Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ.

На территории Пермского края принят и действует Закон Пермского края от 7 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае", которым полномочия по утверждению правил землепользования и застройки города Перми с 1 января 2021 года переданы Правительству Пермского края.

На основании п. 9 ст. 31 ГрК РФ (в применимой редакции) орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

В силу п. 5 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации включают в себя в том числе местные нормативы градостроительного проектирования.

Пунктом 26 ст. 1 ГрК РФ предусмотрено, что нормативы градостроительного проектирования - это совокупность расчетных показателей, установленных в соответствии с настоящим Кодексом в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и подлежащих применению при подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории.

В соответствии с ч. 10 ст. 31 ГрК РФ по результатам указанной в ч. 9 ст. 31 ГрК РФ проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в ч. 9 ст. 31 ГрК РФ, в комиссию на доработку.

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что как ПЗЗ в целом, так и Постановление N 1069-п в частности приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 31-32 ГрК РФ процедуре, и правилам введения их в действие.

Отказывая в удовлетворении требований Галицкого Д.Г, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что проверка оспариваемых изменений в ПЗЗ на соответствие показателям Генерального плана в ходе подготовки проекта была надлежащим образом произведена; само по себе изменение понятия коэффициента плотности застройки не влечет увеличение плотности уже существующей застройки, изменение обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, инженерно-технической инфраструктуры и улично-дорожной сети в существующей застройке, в связи с чем не может противоречить каким-либо показателям Генерального плана; представленными в материалы дела расчетами, произведенными по городу Перми в целом и применительно к месту жительства Галицкого Д.Г, подтверждается соответствие фактической обеспеченности населения вышеуказанными объектами показателям, закрепленным в таблицах главы 4 Генерального плана, при этом изменение коэффициента плотности застройки на конкретном земельном участке само по себе не может повлиять на показатели всей функциональной зоны; решение указанного вопроса находится в плоскости индивидуальных правоотношений при установлении градостроительных регламентов в отношении конкретных земельных участков, утверждении проектов планировки конкретных территорий; перспективные показатели Генерального плана нельзя рассматривать в качестве препятствия для изменения значений предельных параметров жилой застройки, в том числе их увеличения; права, свободы и законные интересы Галицкого Д.Г. оспариваемым пунктом 1 приложения к Постановлению N 1069-п не нарушены.

Соглашаясь с приведенными выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции дополнительно указал, что оспариваемое изменение понятия коэффициента плотности застройки как "отношение площади всех квартир (без учета балконов, лоджий) к площади земельного участка" (вместо ранее существовавшего понятия - "отношение общей площади всех этажей зданий, за исключением площадей подземных этажей зданий, измеряемых по внутреннему периметру наружных стен, к площади земельного участка") нормативным правовым актам большей юридической силы, регулирующим рассматриваемые правоотношения, включая Генеральный план, не противоречит, оно находится в пределах усмотрения Правительства Пермского края, но при этом не является произвольным, поскольку его обоснованность должным образом подтверждена материалами дела. По смыслу положений ГрК РФ как генеральный план, так и правила землепользования и застройки, конкретизирующие положения названного документа территориального планирования, призваны обеспечивать не только права и интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки и находящиеся на них объекты недвижимости, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, при их разработке задача состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков и находящиеся на них объектов недвижимости в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса. Применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела такой баланс с очевидностью соблюден, притом что вопрос о целесообразности принятия оспариваемого изменения в ПЗЗ суд обсуждать не вправе

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что вышеизложенные выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения, и фактических обстоятельствах дела, подтвержденных собранными доказательствами.

В силу ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Указанным требованиям судебные акты в обжалуемой части соответствуют.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, часть актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из приведенных правовых норм следует, что оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он нарушает права и законные интересы административного истца, принят с нарушением установленных требований и/или не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Наличие таких условий судами нижестоящих инстанций не установлено.

Отклоняя доводы административного истца о нарушении процедуры принятия Постановления N 1069-п, суды правильно исходили из того, что заключениями Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки Пермского городского округа, информацией ГКУ Пермского края "Институт регионального и городского планирования", МБУ "Институт территориального планирования" подтверждается факт проведения надлежащей проверки оспариваемых изменений в ПЗЗ на соответствие показателям Генерального плана. Поскольку само по себе изменение понятия коэффициента плотности застройки не влечет увеличение плотности уже существующей застройки, изменение обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, инженерно-технической инфраструктуры и улично-дорожной сети в существующей застройке, постольку необходимость в расчете всех показателей, предусмотренных местными нормативами градостроительного проектирования, до принятия Постановления N 1069-п в оспариваемой Галицким Д.Г. части (исходя из содержания п. 1 приложения) отсутствовала, при этом соответствие изменений нормативам градостроительного проектирования по ряду показателей было подтверждено в ходе рассмотрения дела (т.4 л.д. 35-43, 176-177, т.5 л.д. 9-13). Кроме того, законом предусмотрен учет сведений, уже имеющихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Учет нормативов градостроительного проектирования в ПЗЗ производится посредством установления градостроительных регламентов территориальных зон, разработки и утверждения документации по планировке территории, влияющих на принятие индивидуальных решений в сфере градостроительства (выдача градостроительного плана земельного участка, разрешения на строительство и т.д.). При этом градостроительные регламенты каких-либо территориальных зон в рамках настоящего дела административным истцом не оспаривались, а согласно п. 12 ст. 3 Правил землепользования и застройки города Перми увеличение коэффициента плотности застройки в градостроительных регламентах территориальных зон Ц-1, Ц-2, Ж-1, Ж-2 Правил допускается при наличии обеспеченности испрашиваемой территории (земельного участка) объектами социальной инфраструктуры в сфере образования, культуры и спорта либо при наличии источников финансирования ее обеспечения, в том числе внебюджетных источников.

Приняв во внимание изложенное и установив, что пунктом 1 приложения к Постановлению N 1069-п права и законные интересы Галицкого Д.Г. не нарушаются, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленного Галицким Д.Г. требования.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, повторяют позицию административного истца Галицкого Д.Г. при рассмотрении дела, не опровергают установленные по делу обстоятельства и не могут повлиять на выводы о правильности применения судами норм материального и процессуального права, изложенные в судебных актах в обжалуемой части. При этом аналогичные доводы были тщательно проверены судами первой и апелляционной инстанций, обоснованно отвергнуты ими как несостоятельные.

Предусмотренных законом оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции (в той части, в которой оно было оставлено без изменения вышестоящим судом) и апелляционного определения не имеется, поэтому кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 5 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу Галицкого Дениса Григорьевича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 августа 2024 года.

Председательствующий

Судьи