Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 августа 2024 г. по делу N 8а-12903/2024[88а-14322/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Тюмени на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 13 марта 2024 года по административному делу N 2а-8034/2023 по административному исковому заявлению ООО "Дон" о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, объяснения представителя администрации города Тюмени Ивановой Н.А, поддержавшей кассационную жалобу, возражения представителя ООО "Дон" и ООО "ТТ" Кожина А.Г, заключение прокурора Москвитина Н.Н. об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Постановлением администрации города Тюмени от 13 января 2014 года N 3 утвержден проект планировки территории планировочного района N 4 - Затюменский (правый берег р. Тура - лог с руслом р. Тюменка - Транссибирская магистраль - общегородская магистраль регулируемого движения по ГП) (далее - Проект планировки).

Постановление опубликовано в газете "Тюменский курьер" N 42, спецвыпуск от 18 января 2014 года и размещен на официальном сайте www.tyumen-city.ru.

В дальнейшем в Проект планировки неоднократно вносились изменения.

ООО "Дон" обратилось в суд с административным иском о признании недействующим Проекта планировки в части включения принадлежащих ему на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" в зоны планируемого размещения объектов капитального строительства, возложении обязанности на администрацию города Тюмени внести изменения в Проект планировки путем исключения указанных земельных участков из зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

В обоснование иска указано, что земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" используются в соответствии с видом разрешенного использования под нежилые строения, сооружения, железнодорожный подъездной путь; земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" имеют вид разрешенного использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), хранение автотранспорта, оказание услуг связи, общежития, общественное управление, деловое управление, объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки, магазины, общественное питание, гостиничное обслуживание, автомобильные мойки, ремонт автомобилей, выставочно-ярмарочная деятельность. Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в отношении города Тюмени, утвержденных постановлением администрации города Тюмени от 28 июня 2021 года N 124-пк, земельные участки находятся в территориальной зоне ОД-7 - зоне делового, общественного и коммерческого назначения, которая включает 31 основной и 3 вспомогательных вида разрешенного использования. Однако Проектом планировки земельные участки истца включены в границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства - зоны административно-делового назначения и зоны торгового назначения и общественного питания, в связи с чем в градостроительных планах земельных участков указываются не все виды разрешенного использования земельных участков, установленные градостроительными регламентами, а только те, которые соответствуют указанным зонам (в частности 7 основных видов разрешенного использования из 31). Администрацией города Тюмени ограничен перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, принадлежащих истцу.

Генеральный план подразумевает планирование объектов федерального, регионального и местного значения, при этом реализация документов территориального планирования, в том числе генерального плана, осуществляется путем утверждения документации по планировке территории; согласно Генеральному плану г..Тюмени, утвержденному решением Тюменской областной Думы от 27 марта 2008 года N 9 (далее - Генеральный план), земельные участки истца включены в функциональную зону - многофункциональную общественно-деловую зону, при этом Генеральный план не содержит информации о запланированном строительстве объектов федерального, регионального или местного значения на спорной территории, а также информации об изъятии данных участков для государственных или муниципальных нужд. Утвердив Проект планировки без планирования размещения объектов местного значения в Генеральном плане и изъятия земельных участков для муниципальных нужд, администрация города Тюмени фактически вмешивается в хозяйственную деятельность собственника земельного участка, диктуя ему направление развития территории путем ограничения возможных вариантов ее использования. По мнению истца, оснований для подготовки и утверждения Проекта планировки в целях установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства в отношении принадлежащих истцу земельных участков не имелось, Проект планировки подготовлен и утвержден незаконно, нарушает право собственности истца на земельные участки.

Решением Центрального районного суда г. Тюмени от 5 сентября 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 13 марта 2024 года решение суда первой инстанции отменено с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований. Проект планировки в оспариваемой части признан недействующим со дня вступления в силу апелляционного определения. С администрации города Тюмени в пользу ООО "Дон" взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 5 000 руб.

В кассационной жалобе, поданной 11 июня 2024 года, административный ответчик просил отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование жалобы приведены доводы о том, что законом допускается конкретизация видов разрешенного использования в документации по планировке территории, поэтому правообладатель земельного участка может быть ограничен в возможном его использовании данной документацией; земельные участки истца располагались в зонах административно-делового назначения, торгового назначения и общественного питания с момента утверждения Проекта планировки; после принятия Федерального закона от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ при подготовке градостроительного плана земельного участка стала учитываться документация по планировке территории, чем объясняется возможное указание в данном плане не всех видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительным регламентом; судом апелляционной инстанции не учтены положения ч. 2 ст. 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); земельные участки располагаются в границах ориентировочной (нормативной) санитарно-защитной зоны сохраняемых объектов, в которых имеются запреты на использование земельных участков в определенных целях; законом не запрещено нахождение одного земельного участка в двух зонах, установленных Проектом планировки; суд не вправе оценивать целесообразность принятия оспариваемого нормативного правового акта; проект планировки может не учитывать фактическое использование земельных участков; суд апелляционной инстанции рассмотрел дело по требованиям, которые истец устно уточнил в судебном заседании; в настоящее время все земельные участки истцом отчуждены, то есть намерения по их использованию у него не было.

ООО "ТТ", приобретшее земельные участки у административного истца в апреле 2024 года, представило возражения на кассационную жалобу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, заслушав представителей сторон, прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований по данному административному делу не имеется.

Согласно ч. 1 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (ч. 1 ст. 41.1 ГрК РФ). При подготовке документации по планировке территории до установления границ зон с особыми условиями использования территории учитываются размеры этих зон и ограничения по использованию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 41.1 ГрК РФ).

Частью 1 ст. 42 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

В соответствии с ч. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов).

Судами установлено и из материалов дела следует, что за ООО "Дон" зарегистрировано право собственности на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" площадью 299 кв.м (9 октября 2014 года), "данные изъяты" площадью 1 420 кв.м (3 июля 2014 года), "данные изъяты" площадью 6 759 кв.м (9 октября 2014 года), "данные изъяты" площадью 8 511 кв.м (15 августа 2014 года), "данные изъяты" площадью 19 668 кв.м (12 апреля 2023 года), "данные изъяты" площадью 10 000 кв.м (12 апреля 2023 года).

Все земельные участки относятся к землям населенных пунктов; виды разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" - под нежилые строения, сооружения, железнодорожный подъездной путь; виды разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" - многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), хранение автотранспорта, оказание услуг связи, общежития, общественное управление, деловое управление, объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки, магазины, общественное питание, гостиничное обслуживание, автомобильные мойки, ремонт автомобилей, выставочно-ярмарочная деятельность.

Земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" образованы путем раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"

В ходе рассмотрения дела земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" разделен на два участка: с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 17 728 кв.м (виды разрешенного использования - хранение автотранспорта; предоставление коммунальных услуг; деловое управление) и с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 1 939 кв.м (вид разрешенного использования - предоставление коммунальных услуг).

Согласно Генеральному плану в действующей редакции указанные выше земельные участки расположены в многофункциональной общественно-деловой зоне (на дату утверждения Проекта планировки функциональная зона именовалась зоной делового, общественного и коммерческого назначения).

На момент принятия оспариваемого нормативного акта действовали Правила землепользования и застройки города Тюмени, утвержденные решением Тюменской городской Думы от 30 сентября 2008 года N 154, которые включали земельные участки истца в территориальную зону делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-7). Градостроительные регламенты для данной зоны по состоянию на 13 января 2014 года предусматривали 15 основных, 3 вспомогательных и 5 условно разрешенных видов разрешенного использования земельных участков.

Постановлением администрации города Тюмени от 28 июня 2021 года N 124-пк утверждены Правила землепользования и застройки города Тюмени, предусматривающие для территориальной зоны ОД-7 - зоны делового, общественного и коммерческого назначения 31 основной, 3 вспомогательных и 17 условно разрешенных видов разрешенного использования земельных участков.

В соответствии с Проектом планировки земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" включены в границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства - зоны торгового назначения и общественного питания; земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" включен в границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства - зоны административно-делового назначения; земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" включены в границы двух зон планируемого размещения объектов капитального строительства - зоны административно-делового назначения и зоны торгового назначения и общественного питания.

Разрешая спор по существу, суды нижестоящих инстанций проверили порядок принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта и пришли к правильному выводу о том, что он принят уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что Проект планировки в оспариваемой истцом части не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в указанных им аспектах.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, указал, что установленные оспариваемым постановлением положения, касающиеся определения возможных видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в зонах размещения объектов капитального строительства административно-делового назначения, торгового назначения и общественного питания, ограничивают правообладателя земельного участка в его использовании в соответствии с градостроительными регламентами, установленными правилами землепользования и застройки; административным ответчиком не обоснована необходимость включения земельных участков истца в зоны размещения объектов капитального строительства административно-делового назначения, торгового назначения и общественного питания; в результате принятия Проекта планировки два земельных участка истца оказались расположенными одновременно в двух зонах размещения объектов капитального строительства, что создает неопределенность их правового режима и ограничивает право административного истца на реконструкцию и строительство объектов на принадлежащих ему на праве собственности земельных участках; границы санитарно-защитных зон не установлены, поэтому они не могли учитываться при принятии Проекта планировки; зонирование территории безотносительно к конкретным объектам, ограничение видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в таких зонах, не привязанных к объектам капитального строительства, не является по смыслу градостроительного законодательства деятельностью по планировке территории.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что вышеизложенные выводы суда апелляционной инстанции основаны на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения, и фактических обстоятельствах дела, подтвержденных собранными доказательствами.

В силу ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Указанным требованиям апелляционное определение соответствует.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, часть актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из приведенных правовых норм следует, что оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он нарушает права и законные интересы административного истца, принят с нарушением установленных требований и/или не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что Проект планировки в оспариваемой части нарушает права и законные интересы административного истца, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции правомерно, в пределах предоставленных ему законом полномочий (ст. 309 КАС РФ), отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные требования.

Проектом планировки территориальная зона ОД-7 фактически разделена на подзоны, виды разрешенного использования земельных участков в которых сокращены (по сравнению с общим перечнем данных видов, установленных градостроительным регламентом) и, как следствие, ограничено право правообладателей земельных участков, закрепленное в ч. 4 ст. 37 ГрК РФ. При этом согласно ч. 3 ст. 38 ГрК РФ в пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров. Кроме того, указанные подзоны могут устанавливаться не в документации по планировке территории, а в правилах землепользования и застройки.

Материалами дела подтверждается, что зоны размещения объектов капитального строительства в Проекте планировки на территории земельных участков административного истца были установлены не в связи с необходимостью строительства конкретных объектов федерального, регионального, местного значения, предусмотренных документами территориального планирования, что не согласуется с целями подготовки проекта планировки территории, предусмотренными законом (ч. 1 ст. 42 ГрК РФ). В суде кассационной инстанции представитель административного ответчика Иванова Н.А. подтвердила, что строительство каких-либо объектов на территории земельных участков истца не запланировано.

Ссылки административного ответчика на положения ч. 2 ст. 41.1 ГрК РФ подлежат отклонению, поскольку в деле отсутствуют доказательства, подтверждающие, что границы санитарно-защитных зон пивоварни и нефтебазы были установлены в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании решения уполномоченного органа. В суде кассационной инстанции представитель административного ответчика Иванова Н.А. на наличие таких решений не ссылалась.

Судом апелляционной инстанции сделан правильный вывод о том, что Проект планировки не содержит надлежащего обоснования отнесения спорных земельных участков к зоне административно-делового назначения и зоне торгового назначения и общественного питания. Наличие такой необходимости административным ответчиком в ходе рассмотрения дела не доказано.

Доводы жалобы о том, что в градостроительном плане земельного участка могут указываться не все виды разрешенного использования, предусмотренные правилами землепользования и застройки, а только те, которые соответствуют документации по планировке территории, во внимание приняты быть не могут, так как указанное обусловлено назначением зон планируемого размещения объектов капитального строительства, возведение которых на территории земельных участков истца не запланировано.

Отчуждение земельных участков истцом после вступления обжалуемого апелляционного определения в силу не влечет его отмену, поскольку проверка законности оспариваемых нормативных правовых актов осуществляется в порядке абстрактного нормоконтроля.

Раздел одного из земельных участков в ходе рассмотрения настоящего дела и учет данного обстоятельства судом апелляционной инстанции не свидетельствуют о нарушении положений ч. 1 ст. 178 КАС РФ.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, повторяют позицию административного ответчика при рассмотрении дела, не опровергают установленные по делу обстоятельства и не могут повлиять на выводы о правильности применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права.

Предусмотренных законом оснований для отмены апелляционного определения не имеется, поэтому кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 13 марта 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Тюмени - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 августа 2024 года.

Председательствующий

Судьи