Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 августа 2024 г. по делу N 8а-12928/2024[88а-14907/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В. и Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Коряковцева Александра Сергеевича на решение Пермского краевого суда от 17 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 августа 2023 года по административному делу N 3а-63/2023 по административным исковым заявлениям заместителя прокурора Пермского края, общества с ограниченной ответственностью "Урал Девелопмент" о признании недействующим Закона Пермского края от 5 апреля 2022 года N 57-ПК "Об озелененных территориях Пермского края".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителя Коряковцева А.С. - Шилоносова П.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края Шамбуровой А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Москвитина Н.Н, полагавшего доводы кассационной жалобы необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Законодательным Собранием Пермского края 17 марта 2022 года принят Закон Пермского края N 57-ПК "Об озелененных территориях Пермского края" (далее - Закон N 57-ПК).

Закон опубликован 5 апреля 2022 года на официальном интернет-портале правовой информации http:/www.pravo.gov.ru, 11 апреля 2022 года в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 14, том 1. В соответствии с пунктом 24 данный документ вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования (16 апреля 2022 года).

Данный акт регулирует отношения в сфере сохранения и развития озелененных территорий Пермского края в границах городов краевого и районного значения с численностью населения не менее 20000 человек и произрастающих на данных территориях зеленых насаждений, за исключением особо охраняемых природных территорий и территорий, занятых лесами, направлен на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, а его действие не распространяется на отношения в сфере сохранения и развития зеленых насаждений на земельных участках, занятых индивидуальной жилой застройкой, садовых, огородных, дачных и приусадебных земельных участках (статья 1 Закона N 57-ПК).

Закон N 57-ПК дает определение основным понятия, использующимся в данном нормативном правовом акте, в том числе раскрывает понятия озелененных территорий и зеленых насаждений, устанавливает основные направления охраны окружающей среды в сфере сохранения и развития озелененных территорий Пермского края и определяет полномочия органов государственной власти Пермского края в данной сфере.

Заместитель прокурора Пермского края просил признать указанный закон недействующим полностью.

Общество с ограниченной ответственностью "Урал Девелопмент" оспорило положения названного Закона в той части, которой на собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, возлагается обязанность согласования с администрацией г. Перми сноса зеленых насаждений в границах принадлежащих собственникам земельных участков, и выплаты восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнения компенсационных посадок.

Решением Пермского краевого суда от 17 апреля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 августа 2023 года, заместителю прокурора Пермского края, обществу с ограниченной ответственностью "Урал Девелопмент" в удовлетворении требований о признании недействующим оспариваемого Закона отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 февраля 2024 года указанные судные акты были признаны законными.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды исходили из того, что Закон N 57-ПК соответствует требованиям законодательства в области охраны и использования окружающей среды, в том озелененных территорий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 10 июня 2024 г.) лица, не принимавшего участия в административном деле - Коряковцева А.С, ставится вопрос об отмене принятых по административному делу судебных актов, ввиду неправильного применения норм материального права.

При этом, Коряковцев А.С. просит отменить указанные акты в части отказа в удовлетворении административных исковых заявлений о признании недействующими пункта 3 части 1 статьи 7 Закона N 57-ПК в части слов "порядок расчёта и уплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений" и части 2 статьи 19 этого же закона в части аналогичных слов и принять о делу новое решение, которым данные нормативные предписания признать недействующими со дня принятия оспариваемого регионального закона.

Губернатором Пермского края, Законодательным Собранием Пермского края и Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края представлены письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, препятствием к рассмотрению жалобы не является.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушений при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Статьей 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце втором пункта 2 постановления от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" указал, что судебные акты по административному делу могут быть обжалованы в кассационном порядке не только лицом, по жалобе (представлению) которого дело рассматривалось судом апелляционной инстанции, но и другими лицами, участвующими в деле, не подававшими апелляционную жалобу (представление), а также лицами, не привлеченными к участию в деле в судах первой и апелляционной инстанций, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом, включая лиц, о правах и об обязанностях которых судом разрешен вопрос.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце седьмом пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной инстанции.

По смыслу приведенных норм лицо, не участвующее в административном деле о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, но являющееся субъектом отношений, регулируемых таким актом, вправе обжаловать вступившее в законную силу решение суда по указанному делу в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, принятый административным ответчиком нормативный правовой акт, положения которого оспаривались заместителем прокурора Пермского края и обществом "Урал Девелопмент", помимо прочего устанавливает полномочия исполнительных органов государственной власти Пермского края в сфере сохранения и развития озелененных территорий (статья 7) и регулирует вопросы, связанные с компенсационным озеленением и возмещение ущерба, причиненного окружающей среде сносом, повреждением, уничтожением зеленых насаждений (статья 19).

Коряковцев А.С, обращаясь в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой на принятые по данному административному делу судебные акты, полагает, что в оспариваемых нормах субъектом Российской Федерации осуществлено собственное нормативное регулирование по вопросу исчисления размера ущерба, причинённого окружающей среде, что не входит в полномочия региональных органов исполнительной власти.

Также, ссылаясь на кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2023 г. N 44-КАД23-12-К7 указывает, что нормативное регулирование вопроса исчисления ущерба, причинённого окружающей среде, в том числе зеленым насаждениям в границах муниципального образования, специальным отраслевым законодательством к полномочиям органов местного самоуправления не отнесено.

В связи с изложенным полагает, что принятые по настоящему делу судебные акты об отказе в признании оспариваемых положений нормативного правового акта незаконными, затрагивают его права и интересы как лица, к которому были предъявлены требования о взыскании восстановительной стоимости зеленых насаждений.

Обсудив указанные доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для ее удовлетворения.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суды выполнили приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По результатам рассмотрения настоящего административного дела суды пришли к правильному выводу о том, что такое основание для признания недействующим оспариваемого регионального закона отсутствует.

Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также возлагает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статьи 42, 58).

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в том числе, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определены Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ, Закон об охране окружающей среды).

Закрепляя в главе II названного выше закона основы управления в области окружающей среды, федеральный законодатель, в частности, определилполномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в названной сфере.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, абзацу 4 статьи 6 Федерального закона N 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской Федерации (пункт 2 статьи 8 названного акта).

Из приведенных законоположений следует, что региональные органы исполнительной власти не исключены из правового регулирования вопроса об определении порядка расчёта и уплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений.

В рамках реализации предоставленных полномочий, Законодательным Собранием Пермского края принят Закон N 57-ПК, который регулирует правоотношения в сфере охраны озелененных территорий Пермского края.

Согласно пункту 1 статьи 77 Закона об охране окружающей среды юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года N 1743-О-О, окружающая среда, будучи особым объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба. Учитывая данное обстоятельство, федеральный законодатель определил, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (п. 3 ст. 77 Федерального закона N 7-ФЗ).

На основании пункта 1 статьи 78 Федерального закона N 7-ФЗ возмещение вреда, причиненного окружающей среде, возможно как в денежной форме посредством взыскания суммы убытков, так и в виде выполнения мероприятий по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (абзац второй пункта 1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды).

В соответствии с разъяснениями, изложенными в п. 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, а также в п. 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17 июля 2019 год, целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановления ее нарушенного состояния, Согласно пп. 13 и 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 года N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причиненных убытков и (или) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

Равным образом указанные положения подлежат применению при реализации обязанности граждан по полному возмещению вреда окружающей среде (пункт 1 статьи 77 Закона об охране окружающей среды).

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационном определении от 25 октября 2023 г. N 44-КАД23-12-К7 действительно пришла к выводу о том, что полномочия осуществлять правовое регулирование вопросов об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды органам местного самоуправления не предоставлены.

В рамках указанного административного дела рассматривался публичный спор об оспаривании раздела VI Порядка расчета восстановительной стоимости зеленых насаждений, снесенных на территории города Перми, утвержденного постановлением администрации города Перми от 26 февраля 2015 года N 101, предусматривающего, что расчет восстановительной стоимости зеленых насаждений, снесенных без получения в установленном порядке разрешительных документов, определяется в соответствии с расчетом восстановительной стоимости зеленых насаждений с дополнительным умножением на коэффициент 5.

То есть, фактически в указанном муниципальном правовом акте шла речь об установлении повышающего коэффициента при причинении вреда окружающей среде.

Однако предметом судебного нормоконтроля по настоящему административному делу являлся региональный нормативный правовой акт, устанавливающий возможность определения порядка расчёта и уплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений исполнительным органом субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Анализ оспариваемых положений нормативного правового акта приводит к выводу о том, что он названным административным истцом законам не противоречит, поскольку не предусматривает возможности установления такс для исчисления размера вреда, причиненного зеленым насаждениям, либо методик определения размера возмещения вреда на региональном и местном уровнях публичной власти, а лишь содержит указание на возможность определения порядка расчёта и уплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений с целью воспроизводства зеленых насаждений взамен уничтоженных и (или) поврежденных, что положениям статей 77 и 78 Закона об охране окружающей среды не противоречит.

Таким образом, в данном случае идет речь не возмещении причиненного экологического вреда, а об устранения препятствий к воссозданию экологической системы.

Данных о том, что непосредственно указанными положениями нарушаются права административного истца, им не представлено.

Из анализа приведенных предписаний федерального законодателя в их системном единстве следует, что ни федеральным законом, ни иными федеральными нормативными правовыми актами не установлен запрет на установление органами законодательной власти субъектов Российской Федерации такого правового регулирования.

С учетом изложенного суды правильно исходили из того, что Закон N 57-ПК принят Законодательным Собранием Пермского края в пределах имеющихся полномочий.

Вопреки утверждениям в кассационной жалобе обстоятельства, имеющие значение для разрешения данного административного дела, судом определены правильно, а выводы, изложенные судами в обжалуемых акта, сделаны на основе тщательного анализа норм действующего федерального законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании.

Доводов, которые бы свидетельствовали о незаконности обжалуемых судебных актов, кассационная жалоба не содержит.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

кассационную жалобу Коряковцева Александра Сергеевича оставить без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационных жалобы, представления исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 14 августа 2024 года.

Председательствующий

Судьи