Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2024 г. по делу N 8а-13621/2024[88а-14856/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Тетюева С.В, судей Хорошевской М.В, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Щипановой Ирины Владимировны на решение Сысертского районного суда Свердловской области от 05 марта 2024 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 28 мая 2024 года по административному делу N2а-651/2024 по административному иску Щипановой Ирины Владимировны к администрации Сысертского городского округа о признании решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Хорошевской М.В. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Щипанова И.В. обратилась в администрацию Сысертского городского округа (далее - администрация) с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка в кадастровом квартале N, площадью 14184 кв.м в целях ведения личного подсобного хозяйства на основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, приложив схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

15 декабря 2023 года администрацией принято решение об отказе в удовлетворении заявления Щипановой И.В. на основании того, что в соответствии с генеральным планом Сысертского городского округа применительно к территории поселка Бобровский, утвержденным решением Думы Сысертского городского округа от 08 августа 2013 года N226, и представленной схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, испрашиваемый земельный участок расположен в двух функциональных зонах, а именно в зоне сельскохозяйственного использования и зоне инженерной и транспортной инфраструктуры. Вторым основанием для отказа явилось отсутствие доступа к образуемому в порядке предварительного согласования земельному участку.

Полагая оспариваемый отказ незаконным, поскольку приведенное в нем основание для отказа в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, как его нахождение в границах двух функциональных зон, не предусмотрено законом, а также указывая на ошибочность выводов об отсутствии доступа к испрашиваемому земельному участку, просила признать незаконным вынесенный отказ от 15 декабря 2023 года; возложить на администрацию обязанность принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Решением Сысертского районного суда Свердловской области от 05 марта 2024 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 28 мая 2024 года, в удовлетворении административного иска Щипановой И.В. отказано.

В поданных 18 июня 2024 года, 11 июля 2024 года кассационной жалобе и дополнениях к кассационной жалобе Щипанова И.В. просит отменить судебные акты, принять новое решение, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права.

В письменных возражениях административный ответчик Администрации Сысертского городского округа полагает кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения по настоящему административному делу судебными инстанциями допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Подпунктом 1 пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Отказывая в удовлетворении административных требований Щипановой И.В, и соглашаясь с позицией административного ответчика, выраженного в оспариваемом решении от 15 декабря 2023 года, судебные инстанции исходили из того, что в соответствии с представленной схемой расположения земельного участка его нахождение в двух разных функциональных зонах, содержащихся в генеральном плане Сысертского городского округа, а также отсутствие доступа к испрашиваемому земельному участку, являются непосредственными препятствиями рационального использования земель, в том числе при установленных условиях территориального планирования.

Вместе с тем, такие выводы судов являются преждевременными, сделаны без установления юридически значимых обстоятельств по делу.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные названным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (часть 2 статьи 14).

Применительно к рассмотрению дел об оспаривании решений (действий, бездействия) органов государственной власти процессуальный закон установилобязанность суда выяснять, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок его принятия и основания для принятия оспариваемого решения; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункты "б", "в" пункта 3 и пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов: проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; проектная документация лесных участков; утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 названного Кодекса.

Согласно подпункту 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.

В частности, порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации и включает в себя, в том числе подготовку схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок.

На основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 данного Кодекса.

Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Предварительное согласование предоставления земельного участка в силу Земельного кодекса Российской Федерации может быть осуществлено в случае, если земельный участок сформирован в соответствии с требованиями законодательства, то есть, в том числе, соответствует требованиям пункта 6 статьи 11.9 названного Кодекса, и требованиям, установленным другими федеральными законами, включая обеспечение доступа (прохода или проезда) к нему от земельных участков общего пользования.

Согласно подпункту 26 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ) осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута.

В соответствии с частью 6 статьи 22 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ в межевом плане должны быть указаны сведения о доступе к образуемому или изменяемому участку (проход или проезд от земельных участков общего пользования).

Под доступом к земельным участкам в соответствии со статьями 22 и 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ понимается наличие прохода или проезда от земельных участков общего пользования. При этом земельным законодательством не уточняется, в каком случае достаточно обеспечения прохода, а в каком необходимо обеспечение проезда к землям общего пользования.

Подпунктом 4 пункта 7.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003 года, предусматривается, что в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельный участок в обязательном порядке обеспечивается доступом - в виде прохода (шириной не менее 1 м) или проезда (шириной не менее 3, 5 м). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута.

В пункте 12 Методических указаний о государственной кадастровой оценке, утв. Приказом Росреестра от 4 августа 2021 года N П/0336, закреплено, что земельный участок считается обеспеченным подъездными путями в случае, если к какой-либо из его границ подходят подъездные пути, предоставляя возможность въезда на этот земельный участок.

Вместе с тем, вопреки приведенным законоположениям в ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций не в полной мере произведена проверка обстоятельств дела относительно наличия или отсутствия обеспечения беспрепятственного проезда, прохода к испрашиваемому земельному участку.

Так, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, в своем решении сослался лишь на утверждение административного ответчика со ссылкой последнего на схему расположения земельного участка о том, что при утверждении данной схемы к испрашиваемому административным истцом земельному участку будет ограничен доступ.

При этом судами не проверены доводы административного истца о наличии доступа к спорному земельному участку. Доказательств образования самостоятельных земельных участков вокруг испрашиваемого материалы дела также не содержат.

Судами при рассмотрении дела допущен формальный подход, вопреки требованиям процессуального закона об активной роли суда в исследовании обстоятельств дела не принято надлежащих процессуальных мер к выяснению обстоятельств в вышеуказанной части, не истребованы необходимые доказательства наличия либо отсутствия беспрепятственного доступа к спорному земельному участку, в частности, сведения о наличии дороги вблизи предполагаемого земельного участка; не допрошен кадастровый инженер, составлявший схему расположения спорного участка, не выполнены иные процессуальные действия для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию в рассматриваемых правоотношениях.

В отсутствие исследования указанных значимых для дела обстоятельств судами лишь формально констатировано, что поскольку земельный участок административного истца непосредственно примыкает к иным земельным участкам, административный ответчик отрицает наличие к нему доступа, постольку в случае утверждения схемы расположения земельного участка, предложенного административным истцом, доступ к такому земельному участку будет ограничен.

Относительно выводов судебных инстанций о правомерности отказа администрации по основанию расположения испрашиваемого земельного участка в двух функциональных зонах, судебная коллегия кассационного суда приходит к следующему.

Суды первой и апелляционной инстанций, указывая на то, что согласно генерального плана округа испрашиваемый земельный участок находится в двух функциональных зонах, не учли, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ).

Частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правовою режима его использования.

В отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство такого требования не содержит.

Само по себе нахождение спорного образуемого земельного участка в двух функциональных зонах не создает неопределенность его правового режима.

Однако, судами при разрешении настоящего спора обстоятельства, подлежащие доказыванию применительно к изложенным нормам материального закона остались не выясненными. А именно, не установлено, принята ли документация по планировке территории, к которой относится спорный земельный участок, предусматривающий строительство объекта инженерной инфраструктуры, в каких территориальных зонах расположен испрашиваемый земельный участок и существует ли реально на данном земельном участке объект инженерной инфраструктуры.

Исходя из изложенного, являются заслуживающими внимания указания в кассационной жалобе на вышеозначенные обстоятельства, которые вопреки требованиям процессуального закона не получили надлежащей оценки со стороны судов в обжалуемых судебных актах. В связи с чем, судебные акты не могут признаваться законными, обоснованными, отвечающими задачам и принципам административного судопроизводства.

В силу статей 3, 9, 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное рассмотрение и разрешение административного дела обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.

Допущенные судебными инстанциями указанные выше нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, они повлияли на исход административного дела, в связи с чем судебные постановления подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить возникший административный спор в соответствии с требованиями закона, регулирующими спорное правоотношение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Сысертского районного суда Свердловской области от 05 марта 2024 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 28 мая 2024 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный часть 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 августа 2024 года.

Председательствующий

Судьи