Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 апреля 2010 г. по делу N А03-8165/2009 Требование о признании недействительным решения антимонопольного органа удовлетворено, поскольку третьи лица не являются хозяйствующими субъектами и их действия нельзя рассматривать согласованными с заявителем, кроме того, последний оказывает услуги гарантированного перечня по погребению на безвозмездной основе, не осуществляет предпринимательскую деятельность и не доминирует на товарном рынке с долей более пятидесяти процентов (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа
от 19 апреля 2010 г. по делу N А03-8165/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2010 г.

Муниципальное унитарное предприятие города Барнаула "Специализированная похоронная служба" (далее - МУП "Специализированная похоронная служба") обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее - Управление ФАС по Алтайскому краю), при участии третьих лиц - администрации города Барнаула (далее - администрация г. Барнаула), администрации Железнодорожного района города Барнаула (далее - администрация Железнодорожного района г. Барнаула), администрации Индустриального района города Барнаула (далее - администрация Индустриального района г. Барнаула), администрации Ленинского района города Барнаула (далее - администрация Ленинского района г. Барнаула), администрации Центрального района города Барнаула (далее - администрация Центрального района г. Барнаула), Комитета по управлению муниципальной собственностью города Барнаула (далее - Комитет), о признании недействительными решения от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09 и предписаний от 09.02.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09/2, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/3, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/4.

Решением от 14.09.2009 (судья Н.М. Дружинина) Арбитражного суда Алтайского края заявленные требования удовлетворены.

Суд первой инстанции признал недействительными решение от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09 о нарушении действиями администрации г. Барнаула абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", предписаний от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09/2, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/3, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/4 о прекращении нарушений абзаца 1 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" Управления ФАС по Алтайскому краю.

Постановлением от 30.12.2009 Седьмого арбитражного апелляционного суда решение от 14.09.2009 Арбитражного суда Алтайского края отменено, принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе МУП "Специализированная похоронная служба" просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель считает, что выдача свидетельств о смерти специалистами ЗАГС в непосредственной близости к работникам МУП "Специализированная похоронная служба", принимающим заказы на оказание услуг гарантированного перечня по погребению, не преследует цели создания более выгодных условий на рынке, а осуществляется для удобства людей, потерявших родных, близких, находящихся в тяжелой жизненной ситуации.

Кроме того, заявителем указано в жалобе, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" МУП "Специализированная похоронная служба" оказывает услуги гарантированного перечня по погребению на безвозмездной основе, не осуществляет предпринимательскую деятельность, не доминирует на товарном рынке с долей более 50 %. Управлением ФАС по Алтайскому краю не установлено увеличились ли доходы МУП "Специализированная похоронная служба" после того как в данном помещении были размещены специалисты органов ЗАГС. Более подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

В отзыве на кассационную жалобу Управление ФАС по Алтайскому краю просит постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, поскольку ритуальные услуги и услуги по погребению являются товаром, оказание специализированной организацией слуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе не исключает возможности оказания ею на платной основе услуг, не входящих в гарантированный перечень.

Кроме того, Управление ФАС по Алтайскому краю указывает, что услуги по погребению могут оказываться и иными хозяйствующими субъектами, не обладающими статусом специализированной похоронной службы.

В отзыве на кассационную жалобу администрация Железнодорожного района г. Барнаула, ссылаясь на правомерность признания судом первой инстанции недействительным решения от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09, просит кассационную жалобу МУП "Специализированная похоронная служба" удовлетворить.

При этом третье лицо указывает, что специалисты отдела ЗАГС по регистрации смерти администрации Ленинского и Индустриального района размещаются в помещениях, которые согласно решениям Комитета по управлению муниципальной собственности переданы в оперативное управление. Считает, что субъектами согласованных действий являются хозяйствующие субъекты, а администрации Центрального, Железнодорожного, Индустриального, Ленинского районов г. Барнаула таковыми хозяйствующими субъектами не являются, их действия нельзя рассматривать согласованными с МУП "Специализированная похоронная служба".

По мнению администрации Железнодорожного района г. Барнаула, вывод суда апелляционной инстанции относительного того, что общая доля МУП "Специализированная похоронная служба" по реализации гробов, предоставления услуг автокатафалка свыше 50 % позволяет ему оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара не подтвержден доказательствами.

Отзывы на кассационную жалобу от администрации г. Барнаула, администрации Индустриального района г. Барнаула, администрации Ленинского района г. Барнаула, администрации Центрального района г. Барнаула и Комитета в суд кассационной инстанции до начала судебного заседания не представлены.

Проверив в порядке статей 274, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции пришел к выводу об отмене принятого постановления суда апелляционной инстанции и оставлению в силе решения суда первой инстанции по данному делу исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что во исполнение поручения Федеральной антимонопольной службы России N АК/32022 от 03.12.2008, в соответствии с приказом руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю от 16.01.2009 N 28 "О проведении контрольного мероприятия" в период с 19.01.2009 по 16.02.2009 комиссией Управления ФАС по Алтайскому краю проводилось контрольное мероприятие в МУП "Специализированная похоронная служба" на предмет соблюдения хозяйствующим субъектом требований, установленных статьями 10, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В результате проверки было установлено, что в помещениях МУП "Специализированная похоронная служба", расположенных в зданиях по адресам: ул. Короленко, 65, Павловский тракт, 132, ул. Георгия Исакова, 239, организована работа сотрудников отделов ЗАГС Индустриального, Железнодорожного, Ленинского, Октябрьского, Центрального районов г. Барнаула по выдаче свидетельств о смерти граждан.

Считая, что в действиях органов местного самоуправления и МУП "Специализированная похоронная служба" имеются признаки нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Управлением ФАС по Алтайскому краю 10.03.2009 возбуждено дело в отношении администрации г. Барнаула, администраций Железнодорожного. Индустриального, Центрального, Октябрьского, Центрального районов и МУП "Специализированная похоронная служба" о нарушении антимонопольного законодательства N 13-ФАС22-ОВ/03-09, в ходе которого было также установлено, что администрацией г. Барнаула изданы постановления N 1295 от 30.06.2009 "О ходе реализации органами городского самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния" и N 1532 от 20.05.2004 "Об осуществлении регистрации актов гражданского состояния о смерти по Октябрьскому и Железнодорожному районам г. Барнаула", в соответствии с которыми предписано регистрацию смерти по Железнодорожному, Октябрьскому и Центральному районам осуществлять по адресу: ул. Короленко, 65, а по Индустриальному району - по адресу: Павловский тракт, 132.

Рассмотрев данное дело о нарушении антимонопольного законодательства, Управлением ФАС по Алтайскому краю принято решение от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09, в котором действия администраций, перечисленных районов, Комитета и МУП "Специализированная похоронная служба", выразившихся в совместном размещении специалистов ЗАГС и подразделений МУП "Специализированная похоронная служба" в одних помещениях, признаны согласованными и противоречащими абзацу 1 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а действия администрации г. Барнаула, выразившиеся в издании вышеуказанных постановлений, как нарушающими требования абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

На основании данного решения Управлением ФАС по Алтайскому краю выданы предписания от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09/2 - главам администраций Центрального и Железнодорожного районов г. Барнаула и директору МУП "Специализированная похоронная служба", N 13-ФАС22-ОВ/03-09/3 - главе администрации Ленинского района г. Барнаула, директору МУП "Специализированная похоронная служба" и председателю Комитета, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/4 - главе администрации Индустриального района г. Барнаула, директору МУП "Специализированная похоронная служба", председателю Комитета, о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, исключив одновременное размещение в одном здании специалистов отделов ЗАГС и подразделений МУП "Специализированная похоронная служба".

Полагая, что принятые Управлением ФАС по Алтайскому краю решение от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09 и предписания от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09/2, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/3, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/4, являются незаконными, МУП "Специализированная похоронная служба" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования МУП "Специализированная похоронная служба", суд первой инстанции исходил из того, что субъектами согласованных действий могут являться хозяйствующие субъекты. Администрации Центрального, Железнодорожного, Индустриального, Ленинского районов г. Барнаула хозяйствующими субъектами не являются, их действия в контексте статей 8, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" нельзя рассматривать как согласованные с МУП "Специализированная похоронная служба".

Кроме того, арбитражный суд указал о том, что размещение отделов ЗАГСа администраций районов произведено на основании постановления администрации г. Барнаула от 24.05.1999 N 733 "Об организации деятельности отделов ЗАГС по регистрации актов гражданского состояния о смерти в городе Барнауле" (утратило силу), постановления администрации г. Барнаула от 30.06.2000 N 1295 "О ходе реализации органами городского самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния" с последующими изменениями в постановлениях администрации от 20.05.2004 N 1532 "Об осуществлении регистрации актов гражданского состояния о смерти по Октябрьскому и Железнодорожному районам г. Барнаула", от 31.03.2009 N 1564 "Об осуществлении регистрации актов гражданского состояния о смерти по Октябрьскому району г. Барнаула", которые подлежат обязательному исполнению.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных МУП "Специализированная похоронная служба" требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что действия администраций Центрального, Железнодорожного, Индустриального, Ленинского районов г. Барнаула, Комитета и МУП "Специализированная похоронная служба" как хозяйствующих субъектов являются согласованными, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Кроме того, арбитражный суд апелляционной инстанции признал обоснованными выводы Управления ФАС по Алтайскому краю о признании действий администрации г. Барнаула, выразившиеся в издании постановления N 1295 от 30.06.2000 "О ходе реализации органами городского самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния" и N 1532 от 20.05.2004, противоречащим абзацу 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Суд кассационной инстанции, отменяя постановление суда апелляционной инстанции и оставляя без изменения принятое по делу решение суда первой инстанции, исходит из следующего.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Вместе с тем в силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (пункт 2).

Для квалификации действий по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров). Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Арбитражным судом первой инстанции установлено, что размещение отделов ЗАГС администраций районов произведено на основании постановления администрации г. Барнаула от 24.05.1999 N 773 "Об организации деятельности отделов ЗАГС по регистрации актов гражданского состояния о смерти в городе Барнауле" (утратило силу), постановления администрации г. Барнаула от 30.06.2000 N 1295 "О ходе реализации органами городского самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния", с последующими изменениями в постановлениях администрации г. Барнаула от 20.05.2004 N 1532 "Об осуществлении регистрации актов гражданского состояния о смерти по Октябрьскому и Железнодорожному районам г. Барнаула".

Согласно Решению Барнаульской городской Думы от 27.03.2009 N 75 "Об утверждении Положений о районах в городе Барнауле и Администрациях районов города Барнаула" указанные выше акты подлежат обязательному исполнению администрациями районов г. Барнаула.

Кроме того, вышеуказанные постановления администрации г. Барнаула во взаимосвязи с другими установленными судом обстоятельствами не позволяют сделать вывод о действиях администрации как властного ограничения доступа иных хозяйствующих субъектов к осуществлению деятельности в области похоронного дела.

В силу части 1 статьи 8 Закона N 135-ФЗ согласованными действиями хозяйствующих субъектов признаются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (статья 8 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"), арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому их хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.

С учетом вышеуказанных норм материального права и установленных обстоятельств дела, арбитражным судом первой инстанции обоснованно указано на то, что администрации Центрального, Железнодорожного, Индустриального, Ленинского районов не являются хозяйствующими субъектами и к ним не может применено положение статьи 8 Закона N 135-ФЗ.

Из материалов дела следует, что МУП "Специализированная похоронная служба" (ранее - унитарное муниципальное специализированное предприятие коммунального обслуживания населения) создано решением Комитета по управлению имуществом г. Барнаула от 25.12.1997 N 353 "О реорганизации арендного предприятия коммунального обслуживания населения".

Согласно Уставу, утвержденному решением Комитета от 20.06.2003 N 629, с изменениями, утвержденными решением Комитета от 02.02.2009 N 123, учредителями МУП "Специализированная похоронная служба" выступают от имени муниципального образования - город Барнаул - Комитет по управлению имуществом г. Барнаула и Комитет Жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Барнаула.

Услуги по гарантированному Перечню от 12.02.2009 N 794 вправе оказывать только МУП "Специализированная похоронная служба". Услуги на погребение сверх гарантированного перечня граждане вправе заказывать и получать в любой другой организации, оказывающей такие услуги.

При таких обстоятельствах, вывод суда апелляционной инстанции о том, что недопущение администрацией г. Барнаула, районных администраций, Комитета и МУП "Специализированная похоронная служба" на рынок оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг иных хозяйствующих субъектов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, суд кассационной инстанции считает необоснованным.

Положения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не содержат ни одного из оснований, приведших к ограничению конкуренции в результате размещения отделов ЗАГС совместно с МУП "Специализированная похоронная служба".

Суд кассационной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о признании недействительными решения Управления ФАС по Алтайскому краю от 09.04.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09, предписаний от 09.02.2009 N 13-ФАС22-ОВ/03-09/2, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/3, N 13-ФАС22-ОВ/03-09/4.

Вышеизложенное подтверждает, что судом апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, которые в соответствии с частью 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, являются основанием для отмены состоявшегося по делу постановления от 30.12.2009 Седьмого арбитражного апелляционного суда, оставлению в силе решения суда первой инстанции.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

постановление от 30.12.2009 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-8165/2009 отменить, решение от 14.09.2009 Арбитражного суда Алтайского края по данному делу оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.