Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 июня 2010 г. по делу N А27-12623/2009 Признавая недействительным решение антимонопольного органа, суд исходил из того, что плата за право пользования муниципальными маршрутами, предусмотренная положением о конкурсе, не нарушает действующего законодательства и не является обязательным платежом (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа
от 4 июня 2010 г. по делу N А27-12623/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 1 июня 2010 г.

Глава муниципального образования "Юргинский городской округ" (далее - Глава, заявитель) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее - Управление) о признании недействительными решения и предписания от 23.06.2009.

Решением от 30.10.2009 Арбитражного суда Кемеровской области заявленные требования удовлетворены.

Постановлением от 27.02.2010 Седьмого арбитражного апелляционного суда резолютивная часть решения суда первой инстанции изложена в следующей редакции: "Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области от 23.06.2009 "О признании Главы муниципального образования "Юргинский городской округ" нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Мотивировочная часть решения Арбитражного суда Кемеровской области от 30.10.2009 по делу N А27-12623/2009 изменена в части; в остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление, полагая, что при принятии судебных актов судами были неправильно применены нормы материального права, выводы, изложенные в судебных актах, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции в той части, в которой требования Управления оставлены без удовлетворения, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя жалобы, действующим законодательством Российской Федерации органам местного самоуправления не предоставлено право устанавливать обязательные платежи за право заключения договоров по оказанию пассажирских перевозок.

Закрепление в положении "О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам" пунктов, устанавливающих плату за право заключения договора на оказание пассажирских перевозок, создает ограничение доступа на рынок оказания пассажирских перевозок.

Оценка участников конкурса по указанным в п. 9.3.1, п. 9.3.2 положения "О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам" критериям, а именно: осуществление заявителем "накатки" нового маршрута, наличие у заявителей грамот и благодарственных писем, не связана с обозначенными целями, ни с перевозочным процессом, а также не характеризует участников открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок как владельцев автотранспортных средств и субъектов правоотношений, регламентированных указанным Положением.

Применение указанного в п. 7.1.2 положения "О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам" критерия оценки качества оказания услуг по перевозке пассажиров необоснованно предоставляет преимущества лицам, которые ранее осуществляли данный вид деятельности, выплачивали заработную плату своим работникам.

В отзыве на кассационную жалобу Глава, опровергая доводы жалобы, считает, что арбитражными судами дана правильная правовая оценка имеющимся в деле доказательствам и сделаны обоснованные выводы. Просит оставить решение суда и постановление арбитражного апелляционного суда без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзыв на кассационную жалобу Управления от третьего лица не поступил.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал свои доводы, изложенные в отзыве на кассационную жалобу.

Проверив в соответствии с требованиями статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятых судебных актов, изучив доводы кассационной жалобы, отзыв на нее, заслушав представителя заявителя, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, в целях обеспечения населения города Юрги качественными и своевременными услугами по перевозке пассажиров на муниципальных маршрутах, развития конкуренции и состязательности Главой муниципального образования "Юргинский городской округ" постановлением от 28.11.2008 N 1903 утверждено положение "О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам" (далее - Положение о конкурсе).

Данное Положение о конкурсе определяет порядок предоставления муниципальной услуги на выполнение пассажирских перевозок, порядок проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок, порядок оформления договоров на право пользования маршрутами муниципальной сети г. Юрги, порядок отказа в предоставлении услуги и расторжения договоров в одностороннем порядке по основаниям систематического нарушения стандарта качества муниципальной услуги, нарушения договорных обязательств.

В адрес Управления 22.12.2008 поступило заявление некоммерческого партнерства перевозчиков "Автосоюз" о несоответствии Положения о конкурсе требованиям антимонопольного законодательства, а именно: ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Управлением проведена проверка по заявлению на предмет его обоснованности и правомерности, по результатам которой принято решение от 23.06.2009 о признании Главы муниципального образования "Юргинский городской округ" нарушившим положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и ему было вынесено предписание от 23.06.2009.

Указанным предписанием Главе муниципального образования предписано в срок до 10.08.2009 устранить нарушение антимонопольного законодательства, а именно: исключить п.п. 1.6, 1.7, 1.8, 1.9, п. 3.3, 7.1.2, 7.5, 8.3, 9.3.1, 9.3.2 из Положения о конкурсе; представить в Управление в срок до 17.08.2009 письменные доказательства исполнения настоящего предписания.

Не согласившись с решением и предписанием Управления, Глава обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, принимая решение об удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что плата за пользование муниципальным маршрутом или за участие в конкурсе на получение такого права предусмотрена действующим законодательством; указанные в п.п. 9.3.1 и 9.3.2 Положения о конкурсе критерии способствуют безопасности оказания услуг по перевозке; п. 7.1.2 Положения о конкурсе является оценкой показателей, отражающих качество оказания услуги. Так же суд указал на то, что к компетенции антимонопольного органа не относится рассмотрение вопросов о соответствии нормативных правовых актов действующему законодательству.

Арбитражный апелляционный суд, изменяя мотивировочную часть решения, пришел к выводу о том, что антимонопольный орган уполномочен давать оценку принятым органами местного самоуправления актам на предмет соответствия антимонопольному законодательству.

Кроме того, изменяя резолютивную часть решения суда, арбитражный апелляционный суд исходил из того, что решением Управления Глава признан нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, между тем в резолютивной части указано на нарушение ч. 2 ст. 15 указанного закона.

Выводы арбитражного апелляционного суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей в спорный период) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктами 1.7, 1.8, 1.9, 7.5, 8.3 Положения о конкурсе определена плата за пользование муниципальными маршрутами.

Положение о конкурсе предусматривает, что право на осуществление перевозок по муниципальным маршрутам предоставляется по итогам открытого конкурса.

Из п. 1.2 Положения о конкурсе следует, что оно разработано, в том числе в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

В соответствии с п. 4 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.

Порядок организации и проведения торгов определен ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации участники торгов вносят задаток в размере, сроки и порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов. Если торги не состоялись, задаток подлежит возврату. Задаток возвращается также лицам, которые участвовали в торгах, но не выиграли их. При заключении договора с лицом, выигравшим торги, сумма внесенного им задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному договору.

Учитывая вышеизложенное, судебными инстанциями сделан правомерный вывод о том, что плата за право пользования муниципальными маршрутами, предусмотренная Положением о конкурсе, не нарушает действующего гражданского законодательства.

При этом указанная плата не является обязательным платежом, как указывает заявитель жалобы, а является оплатой по договору за пользование муниципальным маршрутом.

Ссылка заявителя жалобы на то, что закрепление в Положении о конкурсе пунктов, устанавливающих плату за право заключения договора на оказание пассажирских перевозок, создает ограничение доступа на рынок оказания пассажирских перевозок, является несостоятельной.

Как обоснованно указал суд апелляционной инстанции, Положение о конкурсе не устанавливает плату за право заключения договора на оказание пассажирских перевозок, а предусматривает плату за использование муниципального маршрута.

Кроме того, Положение о конкурсе регулирует порядок проведения конкурса на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам, а не доступ на рынок оказания пассажирских перевозок в целом.

Предусмотренное п. 3.3 Положения о конкурсе требование о приложении к заявлению на участие в конкурсе документа об оплате задатка в размере 10% от начальной цены платы за пользование муниципальным маршрутом нельзя признать препятствием для участия в конкурсе, поскольку задаток в силу положений п. 4 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 1.8 Положения о конкурсе включается в счет исполнения обязанности по оплате за пользование муниципальным маршрутом.

Таким образом, сумма задатка в любом случае будет внесена победителем конкурса при выполнении пассажирских перевозок по муниципальному маршруту.

При этом внесение суммы задатка на стадии подачи заявления на участие в конкурсе обусловлено необходимостью определения действительных желающих на участие в конкурсе, а не направлено на ограничение конкуренции.

Довод Управления о том, что оценка участников конкурса по указанным в п.п. 9.3.1 и 9.3.2 Положения о конкурсе критериям не характеризует участников конкурса как владельцев транспортных средств, нельзя признать состоятельным.

В соответствии с п. 9.3.1 Положения о конкурсе транспортно-конкурсная комиссия имеет право добавить к результатам суммы набранных баллов заявителю, который осуществлял "накатку" нового маршрута, или ранее утвержденного постановлением ЮГСНД, но не задействованного муниципального маршрута, в течение последних шести месяцев до проведения конкурса и подал заявку на этот же маршрут, 10 баллов.

Согласно п. 4.13 Положения об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом, привлеченным для работы на муниципальных маршрутах, принятого решением Юргинского городского Совета народных депутатов от 03.09.2008 N 100, "накатка" маршрута представляет собой ограниченное временем (сроком до одного года) осуществление пассажирских перевозок на вновь организованных или не занятых ранее маршрутах. Организовывается в целях создания маршрута, изучения пассажиропотока, определения оптимального количества подвижного состава для перевозки населения, с последующим проведением конкурса по этому маршруту, с предоставлением льгот конкурсантам, участвовавшим в "накате" маршрута.

Следовательно, осуществление участником конкурса "накатки" маршрута свидетельствует о том, что перевозчику хорошо известен такой маршрут, что, безусловно, влияет на безопасность оказания услуг по перевозке пассажиров по "накатанному" маршруту.

Включение п. 9.3.1 в Положение о конкурсе, как обоснованно отмечено судебными инстанциями, обусловлено установлением такого требования Положением об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом, привлеченным для заботы на муниципальных маршрутах, принятого решением Юргинского городского Совета народных депутатов от 03.09.2008 N 100, являющимся действующим нормативным правовым актом, обязательным для исполнения.

В соответствии с п. 9.3.2 Положения о конкурсе транспортно-конкурсная комиссия имеет право добавить дополнительные баллы к результатам суммы набранных баллов заявителям, имеющим поощрения за осуществление пассажирских перевозок.

Судебные инстанции правомерно указали, что перевозочный процесс требует для стабильной, своевременной и безопасной перевозки граждан привлечение к данному процессу наиболее ответственных, опытных перевозчиков, которые в ходе осуществления деятельности проявили себя как добросовестные перевозчики.

Ссылка заявителя жалобы на то, что наличие грамот, благодарственных писем не характеризует владельцев автотранспортных средств как лиц, способных оказать качественные и безопасные услуги по перевозке пассажиров, является несостоятельной.

Грамоты и благодарственные письма являются поощрением лиц за осуществление пассажирских перевозок.

Следовательно, такое поощрение перевозчика возможно только за качественное оказание услуг по перевозке. Соответственно, наличие грамот и благодарственных писем характеризует участника конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по муниципальному маршруту как наиболее ответственного, опытного, проявившего себя добросовестно при осуществлении перевозок.

Арбитражный апелляционный суд, проанализировав довод Управления о том, что применение предусмотренного п. 7.1.2 Положения о конкурсе критерия оценки качества услуг по перевозке пассажиров необоснованно предоставляет преимущества лицам, ранее осуществлявшим такой вид деятельности, обоснованно отклонил его в силу следующего.

Согласно п. 7.1.2 Положения о конкурсе при оценке качества оказания услуги по перевозке пассажиров комиссией принимается во внимание и оценивается размер месячной заработной платы водителя (ей), кондуктора (ов) согласно справке из налоговой инспекции.

Статьей 129 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что заработной платой (оплата труда работника) является вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы.

Таким образом, размер выплачиваемой заработной платы перевозчиком своим водителям, кондукторам отражает качество и квалификацию выполняемой ими работы.

Так как работа по оказанию услуг по перевозке пассажиров непосредственно выполняется водителями и кондукторами перевозчика, то установление в качестве критерия уровня заработной платы работников перевозчика позволяет характеризовать самого перевозчика как исполнителя услуг по перевозке пассажиров по муниципальному маршруту с точки зрения качества перевозки.

Указание в п. 3.3 Положения о конкурсе на необходимость приложения к заявлению на участие в конкурсе справки о размере заработной платы водителя (ей), кондуктора (ов) не ограничивает права лиц, не осуществлявших ранее услуг по перевозке, на участие в конкурсе.

Такой участник может представить справку о заработной плате своих работников, сведения которой будут влиять на определение преференций, либо на отсутствие преференций.

В связи с этим правомерным является вывод арбитражного апелляционного суда о том, что факт получения участниками конкурса дополнительных баллов в качестве преференций не ограничивает конкуренцию.

Кроме того, в соответствии со ст. 4 Закона о защите конкуренции конкуренция представляет собой соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Проанализировав нормы материального права во взаимосвязи с имеющимися в материалах дела доказательствами, арбитражный апелляционный суд обоснованно указал на то, что сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя.

Кроме того, обоснованным является вывод арбитражного апелляционного суда о том, что антимонопольный орган уполномочен давать оценку принятым органами местного самоуправления актам на предмет соответствия антимонопольному законодательству.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной им в принятом в обеспечение единообразия применения законов постановлении Президиума от 02.02.2010 N 11923/09.

В целом доводы, изложенные в кассационной жалобе, кассационная инстанция находит необоснованными, ранее они были проверены и оценены судами первой и апелляционной инстанций, сводятся к переоценке выводов судов.

Правовые основания для переоценки обстоятельств у суда кассационной инстанции отсутствуют, так как статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлены пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятого по делу судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

постановление от 27.02.2010 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-12623/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.