Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 августа 2010 г. по делу N А45-27879/2009 Признавая недействительным решение антимонопольного органа, суд исходил из отсутствия доказательств незаконного представления заявителем субсидий акционерному обществу (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа
от 26 августа 2010 г. по делу N А45-27879/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2010 г.

Администрация муниципального образования г. Бердска Новосибирской области (далее по тексту - Администрация МО г. Бердска, заявитель) и открытое акционерное общество "Бердское ПАТП" (далее по тексту - Общество, ОАО "Бердское ПАТП", заявитель) обратились в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее по тесту - Управление ФАС по Новосибирской области, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 22.10.2009 и предписания N 63 от 22.10.2009.

Определением от 20.01.2010 Арбитражного суда Новосибирской области по заявленным требованиям Администрации муниципального образования г. Бердска, Новосибирской области и открытого акционерного общества "Бердский ПАТП" производство по делам N А45-27879/2009 и А45-27881/2009 объединено в одно производство, с присвоением одного номера дела N А45-27879/2009.

Решением от 05.02.2010 Арбитражного суда Новосибирской области заявленные Администрацией МО г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" требования удовлетворены.

Постановлением от 12.05.2010 Седьмого арбитражного апелляционного суда решение от 05.02.2010 Арбитражного суда Новосибирской области отменено в части удовлетворения заявленных Администрацией МО г. Бердска Новосибирской области и ОАО "Бердское ПАТП" требований о признании недействительным решения Управления ФАС по Новосибирской области от 22.10.2009 о нарушении части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которое выразилось в наделении хозяйствующего субъекта - ОАО "Бердское ПАТП" функциями и правами органа местного самоуправления по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения и принятию мер по устранению недостатков.

В указанной части судом апелляционной инстанции принят новый судебный акт, которым отказано заявителям в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 22.10.2009 в части признания Администрации МО г. Бердска нарушившей часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции".

В остальной части решение арбитражного суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление ФАС по Новосибирской области, просит отменить решение Арбитражного суда Новосибирской области и постановление суда апелляционной инстанции о признании недействительными решения от 22.10.2009 и предписания от 22.10.2009 N 63 в части признания нарушений Администрацией МО г. Бердска статьей 16 и 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а со стороны ОАО "Бердское ПАТП" - статьи 16 вышеуказанного Федерального закона. Принять по делу новый судебный акт, которым отказать заявителям в удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя, выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Более подробно доводы изложены в кассационной жалобе.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация МО г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" просят оставить без изменения обжалуемые заявителем судебные акты.

Арбитражный суд кассационной инстанции, проверив в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность судебного акта, принятого арбитражным судом апелляционной инстанции, исходя из доводов кассационной жалобы и возражений относительно жалобы, пришел к следующим выводам.

Судами установлено и из материалов дела следует, что между Администрацией МО г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" заключен договор N 1-с от 09.01.2008 "Об организации перевозки пассажиров и возмещении расходов предприятиям пассажирского транспорта при выполнении регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам с предоставлением услуг всем категориям граждан, в том числе по единому социальному проездному билету, либо микропроцессорной пластиковой карте "Социальная карта на городских и пригородных автобусных маршрутных сетях г. Бердска".

Согласно пункту 5.1 вышеуказанный Договор вступил в силу с 01.01.2008 и действовал до 31.12.2008 и в который - 30.12.2008 было внесено изменение, согласно которому, если ни одна из сторон не заявит о его расторжении, договор считается пролонгированным на следующий год, что подтверждает пролонгацию данного договора на 2009 год.

На основании поступивших из прокуратуры Новосибирской области и НПП "Бердь-Экспресс" запросов, Управлением ФАС по Новосибирской области проведена проверка Администрации муниципального образования г. Бердска Новосибирской области на предмет соблюдения антимонопольного законодательства при предоставлении ОАО "Бердское ПАТП" из местного бюджета субсидий на возмещение расходов на перевозку пассажиров по регулируемым городским и пригородным маршрутам.

По результатам проведенной проверки решением антимонопольного органа от 22.10.2009 Администрация МО г. Бердск признана нарушившей часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" в редакции, действующей до 23.08.2009 (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N 135-ФЗ). Нарушение выразилось в наделении хозяйствующего субъекта (ОАО "Бердское ПАТП") функциями и правами органа местного самоуправления по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения, принятию мер по устранению недостатков, а также статьи 20 вышеуказанного Федерального закона (в редакции, действовавшей до 23.08.2009), что выразилось в предоставлении в 2008 и 2009 годах муниципальной помощи ОАО "Бердское ПАТП" в виде субсидий без получения предварительного согласия в письменной форме от антимонопольного органа.

Кроме того, Администрацией МО г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" нарушены положения статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившиеся в заключении соглашения (договора "Об организации перевозки пассажиров и возмещении расходов предприятиям пассажирского транспорта при выполнении регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам с предоставлением услуг всем категориям граждан, в том числе по единому социальному проездному билету, либо микропроцессорной пластиковой карте "Социальная карта на городских и пригородных автобусных маршрутных сетях города Бердска" N 1-с от 09.01.2008), который приводит или может привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции.

На основании принятого Управлением ФАС по Новосибирской области решения от 22.10.2009 Администрации МО г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" выдано предписание N 63 от 22.10.2010 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которым Администрации муниципального образования г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" предписано прекратить ограничивающее конкуренцию и нарушающее статью 16 Федерального закона "О защите конкуренции" соглашение (договора N 1-е от 09.01.2008); Администрации муниципального образования прекратить перечислять ОАО "Бердское ПАТП" денежные средства в виде субсидии в соответствии с указанным договором; ОАО "Бердское ПАТП" перечислить в федеральный бюджет доход (в виде незаконно полученных субсидий в 2008 и 2009 годах из бюджета г. Бердска), полученный вследствие нарушения антимонопольного законодательства (перечислено за 2008-2009 в виде субсидий - 33 050 тыс. руб.); Администрации муниципального образования г. Бердска не допускать нарушение статьи 20 Федерального закона "О защите конкуренции".

Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами, Администрация муниципального образования г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании решения от 22.10.209 и предписания от 22.10.2009 N 63 недействительными и отмене.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции от 05.02.2010 в части, исходил из того, что факт нарушения Администрацией МО г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" части 3 статьи 15 Федеральный закон N 135-ФЗ, выразившийся в передаче Администрацией МО г. Бердска своих полномочий ОАО "Бердское ПАТП" по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения (право рассматривать материалы заявлений и жалоб по транспортному обслуживанию населения и принимать меры по устранению недостатков) подтвержден материалами дела.

Оставляя без изменения судебное решение суда первой инстанции в остальной части, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии нарушений заявителями положений статей 16, 20 Федерального закона N 135-ФЗ.

Арбитражный суд кассационной инстанции, оставляя без изменения принятое судом апелляционной инстанции постановление, исходит из фактических обстоятельств дела и действующего законодательства.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона N 135-ФЗ, целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 4 Федерального закона N 135-ФЗ недобросовестной конкуренцией являются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Статьей 14 указанного Федерального закона установлен запрет на недобросовестную конкуренцию.

Из оспариваемых Администрацией МО г. Бердска и ОАО "Бердское ПАТП" ненормативных правовых актов - решения и предписания антимонопольного органа от 22.10.2009 следует, что при заключении между заявителями договора N 1-с от 09.01.2008 "Об организации перевозки пассажиров и возмещении расходов предприятиям пассажирского транспорта при выполнении регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам с предоставлением услуг всем категориям граждан, в том числе по единому социальному проездному билету, либо микропроцессорной пластиковой карте "Социальная карта на городских и пригородных автобусных маршрутных сетях города Бердска" допущены нарушения требований статей 16, 20 Федерального закона N 135-ФЗ. Это явилось основанием для вынесения в адрес указанных юридических лиц предписания от 22.10.2009 N 63. Антимонопольный орган указал при принятия оспариваемого решения следующие основания: отсутствие нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления (то есть Совета депутатов г. Бердска) о бюджете на соответствующий год с предоставлением субсидий из местного бюджета каждому лицу, которое обратилось о представлении денежных средств и соответствует установленному в нормативном правовом акте требованию к виду деятельности получателя; отсутствие публикации извещения о рассмотрении заявок на получение субсидий при выполнении пассажирских перевозок на 2008-2009 г.г. в печати в нарушение п.п. 3.3 Порядка предоставления субсидий автономным учреждениям, юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам-производителям товаров, работ и услуг из бюджета г. Бердска, утвержденного постановлением Главой муниципального учреждения города Бердска от 22.02.2008 N 349; возмещение перевозчику выпадающих доходов от выполнения перевозок по регулируемым тарифам, в то время как тарифы на выполнение перевозок не регулировались.

Согласно статье 16 Федерального закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии с частью 1 статьи 20 указанного Федерального закона (в редакции от 17.07.2009, с изменениями от 18.07.2009) государственная или муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если государственная или муниципальная помощь предоставляется: 1) в соответствии с федеральным законом; 2) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год; 3) в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год; 4) за счет резервного фонда органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 5) за счет резервного фонда органа местного самоуправления.

В пункте 20 статьи 4 указанного Федерального закона дано понятие государственной или муниципальной помощи - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам, по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка), более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 19 Федерального закона N 135-ФЗ (в редакции от 23.08.2009 года) не является государственной или муниципальной помощью предусмотренное законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год предоставление денежных средств (бюджетного кредита, субсидии, субвенции, бюджетных инвестиций) из бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий год, местного бюджета на соответствующий год каждому лицу, которое обратилось с просьбой о предоставлении денежных средств и соответствует установленному в указанном законе или нормативном правовом акте требованию к виду деятельности получателя и месту ее осуществления получателем.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Основания для предоставления субсидий юридическим лицам, устанавливаются законом (решением) о бюджете и принимаемым в соответствии с ним нормативными правовыми актами исполнительных органов (часть 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ).

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (часть 3 указанной статьи).

Таким образом, именно закон (решение) о бюджете предусматривает случаи и порядок предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям субсидий, получаемых из бюджета, а нормативный правовой акт, регулирующий предоставление указанных субсидий, только определяет цели, условия и порядок их предоставления.

Предоставление государственной и муниципальной помощи не требует предварительного согласия антимонопольного органа в письменной форме, если осуществляется в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год (пункт 3 части 1 статьи 20 Федерального закона N 135-ФЗ).

Из материалов дела следует, что согласно пункту 1.1.4 договора N 1-с от 09.01.2008 "Об организации перевозки пассажиров и возмещении расходов предприятиям пассажирского транспорта при выполнении регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам с предоставлением услуг всем категориям граждан, в том числе, по единому социальному проездному билету, либо микропроцессорной пластиковой карте "Социальная карта на городских и пригородных автобусных маршрутных сетях города Бердска", Администрация МО г. Бердска возмещает перевозчику (ОАО "Бердское ПАТП") выпадающие доходы от выполнения перевозок по регулируемым тарифам.

Кроме того, в пункте 2.1.2 указанного договора предусмотрено обязательство Администрации г. Бердска обеспечить возмещение расходов на реализацию мер социальной поддержки при проезде на транспорте отдельным категориям граждан согласно постановлению Губернатора Новосибирской области от 29.04.2005 г. N 279.

Финансирование субсидии осуществляется Администрацией из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принятым в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации (пункт 3.2 договора).

Решением Совета депутатов г. Бердска от 20.12.2007 N 339 "О бюджете г. Бердска на 2008 г. и на плановый период 2009-2010 годов", решением Совета депутатов г. Бердска от 19.12.2008 года N 487 "О бюджете г. Бердска на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" в разделе "Национальная экономика", подраздел "Транспорт" была установлена целевая статья расходов бюджета "субсидии юридическим лицам". Настоящими решениями предоставлено неограниченному кругу юридических лиц право на получение такой субсидии, предусмотрено опубликование решений в средствах массовой информации.

Главой муниципального образования города Бердска 22.02.2008 принято постановление N 349 "Об утверждении порядка предоставления субсидий автономным учреждениям, юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг из бюджета г. Бердска". Данный Порядок согласно бюджетному законодательству определяет критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий.

С учетом изложенного, и исходя из доказательств по делу, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что на 2008-2009 г.г. имелись основания у органов местного самоуправления для предоставления субсидий юридическому лицу ОАО "Бердское "ПАТП", как перевозчику в качестве компенсации потерь в доходах или возмещении расходов перевозчику, возникающих в связи с перевозкой пассажиров, предусмотренные договором, для которых законодательством установлены меры социальной поддержки, в форме субсидий, которые не являются муниципальной помощью, и не требуется письменное согласие антимонопольного органа на получение данных субсидий.

Доводу Управления ФАС по Новосибирской области о не опубликовании извещения о рассмотрении заявок на получение субсидий при выполнении пассажирских перевозок в 2008-2009 г.г. судом апелляционной инстанции дана оценка.

В силу части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Арбитражный суд кассационной инстанции считает обоснованными выводы суда апелляционной инстанции о том, что Управлением ФАС по Новосибирской области не представлены доказательства незаконного представления Администрацией МО г. Бердска субсидий ОАО "Бердское ПАТП" в 2008 - 2009 г.г. в нарушение как положений статьи 20 Федерального закона N 135-ФЗ (в действиях Администрации МО г.Бердска), так и статьи 16 вышеуказанного Федерального закона действиями Администрации МО г. Бердска и Общества.

В связи с изложенным, решение Управления ФАС по Новосибирской области от 22.10.2009 года и предписание N 63 в указанной части обоснованно признано судом первой инстанции недействительными, и по постановлению суда апелляционной инстанции в этой части решение от 05.02.2010 Арбитражного суда Новосибирской области оставлено без изменения.

Несоответствия выводов арбитражного суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела, представленным доказательствам, а также неправильного применения норм материального и процессуального права судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы заявителя.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

постановление от 12.05.2010 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-27879/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.