Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 августа 2024 г. по делу N 66а-746/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Шеповаловой О.А, судей Бутковой Н.А, Ехаловой Ю.А, при секретаре Хамитовой И.Ю, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-18/2024 по апелляционной жалобе Рожкова Сергея Ивановича на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 31 мая 2024 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим в части постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа N 91-П от 4 февраля 2022 года "Об утверждении Порядка реализации мероприятий по предоставлению социальных выплат гражданам, выезжающим из Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменскую область".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шеповаловой О.А, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа Демина Д.А. и Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа Пашкова Е.А, заключение прокурора, полагавшего решение суда в части подлежащим оставлению без изменения, в части - отмене с прекращением производства по делу, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа от 4 февраля 2022 года принято постановление N 91-П "Об утверждении Порядка реализации мероприятий по предоставлению социальных выплат гражданам, выезжающим из Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменскую область" (далее - Постановление N 91-П, Порядок), которое опубликовано: 4 февраля 2022 года на официальном сайте Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.yanao.ru, 8 февраля 2022 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Пунктом 1.2. названного Порядка установлено, что право на получение социальных выплат для приобретения жилого помещения (жилых помещений) имеют граждане, постоянно проживающие в Ямало-Ненецком автономном округе, выезжающие в Тюменскую область, имеющие общую продолжительность стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 15 календарных лет, не имеющие жилых помещений в других регионах Российской Федерации, не совершавшие действия и гражданско-правовые сделки, которые привели к отчуждению принадлежащих им на праве собственности (долей в праве собственности) жилых помещений на территории Российской Федерации (за последние пять лет перед подачей заявления о постановке на учёт граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области), и не получавшие финансовую или имущественную помощь в улучшении жилищных условий в соответствии с частью 2 статьи 15-1 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2005 года N 36-ЗАО "О порядке обеспечения жилыми помещениями граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе" (далее - Закон N 36-ЗАО), за исключением граждан, получивших помощь в улучшении жилищных условий на территории Ямало-Ненецкого автономного округа при переселении из жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции. Граждане, указанные в абзаце первом данного пункта, реализовывают право на получение социальных выплат с учётом положений пункта 1.5. Порядка (в редакции постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 сентября 2022 года N 879-П "О внесении изменений в постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 04 февраля 2022 года N 91-П").

В подпункте 2.14.4. пункта 2.14. Порядка определено, что граждане снимаются с учёта, в том числе в случае наличия за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа жилых помещений, принадлежащих на праве собственности гражданину и (или) членам его семьи.

Подпунктом 2.14.12. пункта 2.14. Порядка также установлено, что граждане снимаются с учёта в случае совершения гражданином и (или) членами его семьи действий и гражданско-правовых сделок, которые привели к отчуждению принадлежащих им на праве собственности (долей в праве собственности) жилых помещений за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа (со дня подачи заявления о постановке на учёт), которые привели к их отчуждению.

Рожков С.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия: пункта 1.2. Порядка в части, предусматривающей право на получение социальных выплат для приобретения жилого помещения (жилых помещений) гражданами, не имеющими жилых помещений в других регионах Российской Федерации, не совершавшими действий и гражданско-правовых сделок, которые привели к отчуждению принадлежащих им на праве собственности (долей в праве собственности) жилых помещений на территории Российской Федерации (за последние пять лет перед подачей заявления о постановке на учёт граждан); подпункта 2.14.4. пункта 2.14. Порядка в части, предусматривающей возможность снимать с учёта граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, в случае наличия за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа жилых помещений, принадлежащих на праве собственности гражданину и (или) членам его семьи, и не предусматривающей возможность оставлять указанных граждан на учёте с одновременным распределением размера нормы предоставления общей площади жилого помещения, принимаемого для расчёта размера социальной выплаты, как разницу между общей площадью жилого помещения, установленной в соответствии с нормативами, указанными в пункте 4.2. Порядка, и общей площадью отчуждённого жилого помещения (жилых помещений); подпункта 2.14.12. пункта 2.14.

Порядка в части, предусматривающей возможность снимать с учёта граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, в случае совершения гражданином и (или) членами его семьи действий и гражданско-правовых сделок, которые привели к отчуждению принадлежащих им на праве собственности (долей в праве собственности) жилых помещений за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа (со дня подачи заявления о постановке на учёт), которые привели к их отчуждению, и не предусматривающей возможность оставлять указанных граждан на учёте с одновременным определением размера нормы предоставления общей площади жилого помещения, принимаемого для расчёта размера социальной выплаты, как разницу между общей площадью жилого помещения, установленной в соответствии с нормативами, указанными в пункте 4.2. Порядка, и общей площадью отчуждённого жилого помещения (жилых помещений).

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на несоответствие оспариваемых положений требованиям определённости и ясности, а также на нарушение его прав, поскольку на основании указанных положений Постановления N 91-П он снят с учёта граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области. По мнению Рожкова С.И, то обстоятельство, что приведённые правовые нормы позволяют снимать граждан с учёта в случае приобретения ими жилых помещений за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа и их отчуждения и не предусматривают возможности зачёта площади приобретённого (отчуждённого) жилого помещения при расчёте положенной гражданину социальной выплаты, свидетельствует о недостаточном правовом регулировании правоотношений, которое может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 31 мая 2024 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Рожков С.И. просит об отмене решения суда, полагая его незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права.

Поддерживая правовую позицию, выраженную при рассмотрении данного административного дела в суде первой инстанции, податель жалобы, кроме того выражает несогласие с выводами суда о том, что при снятии его с учёта граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, не применялись положения пункта 1.2. и подпункта 2.14.4. пункта 2.14. Порядка.

Относительно апелляционной жалобы Губернатором Ямало-Ненецкого автономного округа и Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Материалами данного административного дела подтверждается, что 7 декабря 2023 года Рожков С.И. в составе семьи из двух человек снят с учёта граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, на основании подпункта 2.14.12. пункта 2.14. Порядка, в связи с совершением им гражданско-правовой сделки по отчуждению принадлежащего на праве собственности жилого помещения за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа жилого помещения (продажа Рожковым С.И. 15 января 2021 года квартиры площадью 29, 8 кв.м, по адресу: Магаданская область, г. Магадан, "адрес", поступившей ему в собственность на основании свидетельства о праве на наследство по завещанию от 27 августа 2019 года). Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о наличии у Рожкова С.И. права на обращение в суд с данным административным иском в части требований о признании недействующим подпункта 2.14.12. пункта 2.14. Порядка, как лица, в отношении которого применена данная норма.

Изложенные в решении суда выводы о том, что Постановление N 91-П принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением процедуры принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта, основаны на правильном применении норм материального права и по этим основаниям не оспариваются.

Разрешая административный спор в части требований о признании недействующим подпункта 2.14.12. пункта 2.14 Порядка, и отказывая Рожкову С.И. в удовлетворении административного иска в указанной части, суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии противоречия приведённого правового регулирования требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Судебная коллегия с указанным выводом суда соглашается.

В соответствии со взаимосвязанными положениями пункта "ж" части 1 статьи 72, частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которых издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, не противоречащие федеральным законам.

В силу пункта 8 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Согласно частям 3, 4 статьи 48 этого же Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансовое обеспечение полномочий, предусмотренное данной статьёй, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах, в частности в постановлении от 27 марта 2018 года N 13-П, законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе как определять форму, виды и условия предоставления за счёт собственных средств социальной помощи (поддержки), в том числе с учётом принципа адресности и на основе оценки нуждаемости, так и изменять правовое регулирование в указанной сфере. Реализуя конституционные гарантии в социальной сфере, законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, выборе критериев их дифференциации и регламентации условий предоставления. Само по себе уточнение круга лиц, которым предоставляются дополнительные меры социальной поддержки, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод, поскольку в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации введение, отмена, изменение порядка и условий предоставление социальных льгот, а также круга получателей социальных выплат относятся к полномочиям законодателя и зависят от ряда социально-экономических факторов, в том числе от имеющихся у государства или субъектов Российской Федерации финансовых возможностей (постановление от 1 февраля 2021 года N 3-П; определения от 19 июня 2007 года N 446-0-0, от 22 марта 2012 года N 509-0-0, от 24 декабря 2012 года N 2280-0, от 23 декабря 2014 года N 2960-0, от 26 января 2017 года N 187-0).

Анализ приведённых правовых предписаний свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым они необходимы и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Как верно установлено судом, в рамках реализации полномочий по принятию дополнительных мер социальной поддержки Закон N 36-ЗАО дополнен разделом IV-I "Реализация на территории Ямало-Ненецкого автономного округа мероприятий по предоставлению социальных выплат на приобретение жилых помещений гражданам, выезжающим из Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменскую область", которым регламентированы вопросы осуществления полномочий органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа по реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа мероприятий по предоставлению социальных выплат на приобретение жилых помещений гражданам, выезжающим из Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменскую область (статья 36-1); размера социальной выплаты на приобретение жилого помещения в Тюменской области (статья 36-2); порядка реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа мероприятий по предоставлению социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области (статья 36-3).

Как следует из части 1 статьи 36-1 Закона N 36-ЗАО, в соответствии с Договором между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, утверждённого Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 октября 2004 года N 38-ЗАО, органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа участвуют в реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа мероприятий по предоставлению социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, в том числе гражданам, постоянно проживающим в автономном округе, выезжающим в Тюменскую область, имеющим общую продолжительность стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 15 календарных лет, не имеющим жилых помещений в других субъектах Российской Федерации, не совершавшим действия и гражданско-правовые сделки, которые привели к отчуждению принадлежащих им на праве собственности (долей в праве собственности) жилых помещений на территории Российской Федерации (за последние пять лет перед подачей заявления о постановке на учёт граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области), и не получавшим финансовую или имущественную помощь в улучшении жилищных условий в соответствии с частью 2 статьи 15-1 данного закона, за исключением граждан, получивших помощь в улучшении жилищных условий на территории Ямало-Ненецкого автономного округа при переселении из жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.

При этом, в силу части 3 статьи 36-3 данного Закона N 36-ЗАО реализация на территории Ямало-Ненецкого автономного округа мероприятий по предоставлению социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, включая постановку на учёт граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, формирование списков граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, осуществляется в соответствии с порядком и на условиях, определённых постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа, с учётом законодательства Тюменской области, а также заключаемых органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области соглашений.

Подпункт 2.14.12. пункта 2.4. Порядка к числу оснований для снятия с учёта граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, относит совершение гражданином и (или) членами его семьи действий и гражданско-правовых сделок, которые привели к отчуждению принадлежащих им на праве собственности (долей в праве собственности) жилых помещений за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа (со дня подачи заявления о постановке на учёт), которые привели к их отчуждению, следовательно, приведённая норма в полной мере отвечает критериям нуждаемости, установленным в части 1 статьи 36-1 Закона N 36-ЗАО.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к обоснованным выводам о том, что мера социальной поддержки в виде предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений гражданам, выезжающим из Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменскую область, выступает в качестве дополнительной по отношению к установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации, имеет собственное правовое регулирование данного вопроса Ямало-Ненецким автономным округом, в том числе по определению критериев её предоставления, не противоречит приведённым нормам федерального и регионального законодательства, соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации и обусловлена необходимостью обеспечения адресности представления данной меры социальной поддержки лицам, относящимся к определённой категории граждан, проживающим на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.

С учётом изложенного суд первой инстанции правильно не усмотрел оснований для признания недействующим подпункта 2.14.12. пункта 2.14. Порядка ввиду его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Каких-либо доводов, объективно опровергающих выводы суда в данной части, в апелляционной жалобе не приведено. На положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, административный истец в апелляционной жалобе не ссылается.

Вопреки доводам Рожкова С.И, оспариваемая норма не ставит в неравное положение состоящих на учёте граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области, которые производят отчуждение недвижимости в пределах Ямало-Ненецкого автономного округа и вне его, а лишь определяет последствия, которые наступают в связи с возникшим несоответствием таких граждан, критериям, установленным в пункте 1.2. Порядка. Данные критерии в равной степени распространяются на всех проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа лиц, нуждающихся в социальной поддержке, и направлены на обеспечение их специальной социальной защитой, в связи с чем подпункт 2.14.12. пункта 2.14. Порядка не может быть признан дискриминационным и нарушающим права административного истца.

Разрешая административный иск Рожкова С.И. в части требований о признании недействующими пункта 1.2. и подпункта 2.14.4. пункта 2.14. Порядка, суд первой инстанции верно установил, что указанные положения к административному истцу не применялись, субъектом отношений, регулирующих ими он не является и не имеет права на обращение в суд с административным иском об их оспаривании. Вместе с тем, верно установив данные обстоятельства, суд отказал в удовлетворении административного иска в соответствующей части, не учтя следующее.

В силу части 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 данного кодекса.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этими актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Материалами административного дела подтверждается, что основанием для обращения Рожкова С.И. в суд послужило снятие его и члена его семьи с учёта граждан, имеющих право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений в Тюменской области на основании подпункта 2.14.12. и пункта 2.14. Порядка. В остальной части оспариваемые нормы регулируют отношения, субъектом которых административный истец не является, поскольку он на соответствующем учёте не состоит и на постановку на такой учёт не претендует, а снятие его с учёта произведено вне связи с наличием жилого помещения за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа. Следовательно, право на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 1.2. и подпункта 2.14.4. пункта 2.14. Порядка у административного истца отсутствует, что в силу положений части 1 статьи 214, части 1 статьи 194, части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для прекращения производства по административному делу в данной части.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе в удовлетворении административного иска в части требований о признании недействующими пункта 1.2. и подпункта 2.14.4. пункта 2.14. Порядка нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит в данной части отмене, с прекращением производства по административному делу.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 31 мая 2024 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления Рожкова Сергея Ивановича о признании недействующим подпункта 2.14.12. пункта 2.14. Порядка реализации мероприятий по предоставлению социальных выплат гражданам, выезжающим из Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменскую область, утверждённого постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа N 91-П от 4 февраля 2022 года, оставить без изменения, апелляционную жалобу Рожкова Сергея Ивановича - без удовлетворения.

В остальной части решение суда отменить, производство по делу - прекратить.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд Ямало-Ненецкого автономного округа в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи