Раздел I.
Общие положения
В первом разделе комментируемого закона использованы те же термины и понятия, которые приведены в Законе о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Например, определения консолидированного бюджета, бюджетной системы Российской Федерации, принцип самостоятельности бюджетов, классификации бюджетов, дотаций, субвенций.
Комментируемый закон вводит законодательные определения "минимальный бюджет", "минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы", "закрепленные доходы", "регулирующие доходы", "контингент дохода", "средняя финансовая обеспеченность", "основные характеристики бюджета" и другие. Все эти понятия используются на практике финансовыми органами в бюджетной работе.
Минимальный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета поселка, села, районного бюджета в городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению вышестоящего представительного органа.
Минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы - это единые или групповые показатели (соответственно в натуральном или денежном выражении) минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми; социально-культурными и другими услугами.
В отличие от регулирующих доходов, которые утверждаются на следующий финансовый год, закрепленными доходами называются доходы, полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.
Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" (ст. 65) Правительству Российской Федерации рекомендовано в короткий срок разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Указом Президента Российской Федерации "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996 г. установлено, что формирование системы государственных минимальных социальных стандартов должно формироваться на единой правовой базе и общих методических принципах. Рекомендовано при разработке бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на 1997 год предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. N 1063-р одобрены уточненные рядом министерств социальные нормативы и нормы; рекомендовано использовать их при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. <107>
Контингент дохода - это сумма взимаемого на территории образования конкретного вида налога (платежа).
Средняя финансовая обеспеченность - это сумма бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на финансирование социально-экономического развития национально-государственного или административно-территориального образования, в расчете на одного жителя.
Основные характеристики бюджета:
- объем доходов бюджета;
- объем расходов бюджета;
- превышение доходов над расходами или дефицит;
- дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня;
- размер нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов;
- перечень доходов и нормативы фиксированных долей доходов (в процентах), закрепляемых за бюджетами нижестоящего территориального уровня;
- оборотная кассовая наличность.
Общие нормы составления и утверждения бюджетов, установленные Законом РСФСР от 10 октября 1991 г., несколько конкретизированы; на каждом уровне бюджета определены структуры консолидированных бюджетов, т.е. республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и местных бюджетов, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений, принципы определения минимального бюджета. Статья 2 Закона определяет состав бюджетной системы Российской Федерации и включает в нее федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Как уже указывалось, преобразование бюджетных отношений на основе нового механизма их организации, применение единой методологии формирования межбюджетных отношений, обеспечивает субъектам Федерации определенный уровень доходов.
Что касается бюджетных взаимоотношений внутри субъектов Российской Федерации, то они по-прежнему основываются на принципе минимального бюджета, установленного Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.
Предусмотренная статьей 2 Закона возможность лишать органы власти своего бюджета на практике очень часто проводится в жизнь, вызывая отрицательное отношение. Известно, что в некоторых крупных городах составляется единый городской бюджет (см. далее подробности).
Составление проектов и утверждение бюджетов субъектами Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с установленной в Российской Федерации единой классификацией. Нарушение этого порядка, т.е. утверждение бюджета с выделением расходов, не предусмотренных этой классификацией, влечет увеличение ассигнований из бюджета и является вмешательством представительной власти в исполнение бюджета, отнесенное в компетенцию исполнительной власти. Такое положение складывалось в 1995 г. в г. Санкт-Петербурге.
К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
В печати ставился вопрос и о необходимости принятия федерального акта о порядке составления проектов самостоятельных бюджетов органами местного самоуправления, поскольку в некоторых регионах (например, Республике Якутии-Саха) не создаются органы местного самоуправления.
По существу единство бюджетной системы Российской Федерации формируется нормами о порядке бюджетного регулирования, в том числе получения трансфертов, дотаций и субвенций из федерального бюджета (ст. 4 и ст. 10 Закона), о порядке выдачи их нижестоящим бюджетам.
Раздел II.
Доходная часть бюджетов
В связи с введением понятия трансфертов <108> для бюджетного регулирования, необходимо в статье 8 комментируемого закона их предусмотреть. Впервые введена важная норма об установлении уровня закрепленных доходов бюджетов (в размере 70% доходной части без учета дотаций и субвенций). Однако на практике не всегда это выполнимо в силу дефицитности федерального бюджета.
Введены принципы определения и утверждения единых нормативов отчислений от регулирующих доходов, запрет их снижения в определенных случаях. На практике идет процесс повышения размеров отчислений, субъекты Российской Федерации получают все больше и больше средств за счет отчислений от регулирующих доходов. Это происходит за счет сокращения перечня доходов, формирующих федеральный бюджет, за счет увеличения размеров отчислений (например, в 1994-1995 гг. в федеральный бюджет налог на прибыль предприятий и организаций, зачислялся всего лишь по ставке 13 процентов).
Комментируемый закон разрешил использование банковских ссуд в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета или недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет. В регулировании этих правоотношений могут применяться гражданско-правовые нормы при заключении соглашения исполнительным органом власти с банком. Отдельные субъекты Российской Федерации используют свое право выпуска займов на инвестиционные цели на соответствующих территориях.
Поскольку регулирующие источники доходов ежегодно меняются при утверждении соответствующих бюджетов, то не совсем реальными оказались перечни доходов субъектов Российской Федерации и доходов местного самоуправления. Это объясняется быстрой сменой экономической обстановки и различным уровнем развития экономики регионов, о необходимости гибкого подхода к этому вопросу пишут экономисты.
Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" установлено, что в бюджеты субъектов Российской Федерации в 1996-1998 годах зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:
- налога на прибыль (доходы) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством;
- 50 процентов от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, производимые на территории Российской Федерации;
- 100 процентов от акцизов на остальные товары, производимые на территории Российской Федерации, за исключением акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили;
- 25 процентов доходов от налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации, за исключением налога на добавленную стоимость на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
- 33 процента от специального налога с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы (работ, услуг), произведенной до 1 января 1996 года на территории Российской Федерации, за исключением специального налога на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
- 90 процентов отчислений от подоходного налога с физических лиц;
- платежей за пользование природными ресурсами (по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации);
- отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, оставляемых в распоряжении субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр, а также отчислений по общераспространенным полезным ископаемым;
- лицензионного сбора за право оптовой продажи алкогольной продукции;
- транспортного налога;
- прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.
В соответствии с законодательством Российской Федерации они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
Раздел III.
Расходная часть бюджетов
Четко определены бюджетные права представительных и исполнительных органов по формированию расходной части соответствующих бюджетов, а также права по определению размеров дотаций, субвенций нижестоящим бюджетам. В 1994 г. трансферты, субвенции и дотации местным бюджетам применяются на практике. Приведенный перечень мероприятий, на которые направляются средства бюджетов различного уровня, является примерным, а не исчерпывающим, поэтому в тексте не однажды встречаются при перечислении направлений слова: "и другие цели". Направление бюджетных средств различно от уровня бюджета, зависящего от компетенции и полномочий соответствующего уровня органов власти и задач, стоящих перед ними в соответствующий период времени.
Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Установлена плата по проведению операций со средствами федерального бюджета (включая обслуживание бюджетных счетов) и расчетов по ним через уполномоченные Правительством Российской Федерации банки и рекомендовано законодательным (представительным органам субъектов Российской Федерации) предусматривать в соответствующих бюджетах средства от уплаты процентов по среднесуточному остатку средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. <109>
В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.
Раздел IV.
Общие принципы составления,
рассмотрения проектов бюджетов
и утверждения бюджетов
Установленные комментируемым законом сроки представления материалов на практике не выдерживаются в связи с запоздалым утверждением федерального бюджета.
Согласно статье 19 этого закона в случае недоведения исполнительными органами в установленный срок нижестоящему уровню бюджетной системы необходимых данных для составления проекта бюджета бюджет может быть утвержден исходя из доходов, предусмотренных действующими законами Российской Федерации для поступления в соответствующий бюджет.
Однако на практике, если формирование произведено в указанном порядке, а государственными органами вышестоящего уровня (федеральными органами или субъектов Российской Федерации) будут приняты акты, влекущие сокращение бюджетных ресурсов, то местный бюджет может оказаться нереальным, дефицитным, поскольку фактически не могут реализоваться статьи 1 и 7 того же закона. Эти статьи устанавливают, что дополнительные текущие расходы, связанные с решениями вышестоящих органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов подлежат включению в минимальный бюджет и покрываются за счет собственных доходов или дотаций вышестоящего бюджета.
Такое положение в 1994 г. сложилось, например, в городе Челябинске, о чем указывается в статье Н.В.Альвианской "Местные бюджеты в условиях бюджетной реформы". <110>
Сложный порядок получения дотаций и субвенций для бюджетного регулирования в настоящее время используется в меньшей степени. Бюджетное регулирование в настоящее время, как было указано выше, осуществляется, главным образом, путем увеличения отчислений от федеральных налогов и предоставлением трансфертов.
Права представительных органов власти по определению порядка рассмотрения проекта бюджета, утверждения бюджета, уточнения его в ходе исполнения и полномочия исполнительных органов власти в ходе рассмотрения проекта бюджета устанавливаются в положении о бюджетном процессе на территории. Такие акты приняты, но о них речь пойдет позже.
Некоторые особенности формирования бюджета закрытого административно-территориального образования установлены законом "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г., <111> в частности, в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории; дефицит бюджета покрывается субвенциями, субсидиями и дотациями из федерального бюджета, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Не подлежат перераспределению средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах. Определены и другие особенности в формировании названных бюджетов.
Указом Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. N 1723 установлено, что представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации рассматривает и утверждает бюджет области, а не областной бюджет, <112> как это определено Законом РФ от 15 апреля 1993 г. Согласно Конституции Российской Федерации должен действовать федеральный закон.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти и субъектов Российской Федерации в соответствии с законом от 28 августа 1995 года обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.
Раздел V.
Внебюджетные и валютные фонды
Порядок формирования и контроля за внебюджетными фондами и валютными фондами соответствует федеральному законодательству.
Для внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации действуют нормы, предусмотренные комментируемым законом о том, что налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды. Это очень важная правовая норма, соответствующая мировой практике.
Субъекты Российской Федерации образуют значительное количество внебюджетных фондов на различные цели. Так, в г. Пскове помимо бюджетных источников в городе формируются значительные внебюджетные средства: привлекаются средства на инженерные сети, введен сбор, связанный с благоустройством территорий вокруг ларьков, осуществляется работа по "американским сертификатам", связанным со строительством жилья для военнослужащих. <113>
Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.
Рекомендовано законодательным органам субъектов Российской Федерации консолидировать в соответствующих бюджетах средства территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образованных по решениям представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений. <114>
Раздел VI.
Исполнение бюджетов и контроль
за использованием внебюджетных
и валютных фондов
Комментируемый закон в полном соответствии с действовавшим в то время федеральным бюджетным законодательством предусмотрел банковское кассовое исполнение бюджета, условия применения секвестра бюджета, порядок возмещения потерь бюджета, возникающих в связи с решениями, принятыми органами власти другого уровня (в расчет не принимается свободный остаток средств бюджета нижестоящего территориального уровня, образовавшейся на начало текущего финансового года и не израсходованный к моменту принятия указанного решения), порядок принятия решений об уточнении бюджета и об использовании свободных средств, организации форм контроля со стороны представительных органов за исполнением бюджета, использованием средств внебюджетных и валютных фондов соответствующего уровня и отчетности об этом. Однако редакция этого раздела также подлежит изменению в связи с изменением представительных и исполнительных органов государственной власти и изменением их компетенции.
Раздел VII.
Гарантии бюджетных прав
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга
и органов местного самоуправления
В бюджетное законодательство впервые введено понятие гарантии бюджетных прав.
Гарантиями бюджетных прав указанных органов комментируемый закон считает установление ответственности названных органов за принятые ими решения по бюджетным вопросам, гласность при принятии решений по вопросам, связанным с бюджетом, внебюджетными и валютными фондами, порядок соблюдения сроков утверждения бюджета и их судебную защиту.
Впервые предоставлено право представительным и исполнительным органам обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд, если будут нарушены вышестоящим органом власти положения комментируемого закона. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
Такие иски уже имеют место, например, в судебном порядке был предъявлен в 1995 году иск мэром г. Иркутска к городской Думе, к губернатору и законодательному собранию Иркутской области о признании статьи 32 Закона Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области" недействительной в части определения финансовых органов в городах и районах как части системы органов управления финансами области. Народный суд Иркутской области иск удовлетворил и решение вступило в законную силу.
2. Комментарий к Закону Российской Федерации
от 15 июля 1992 г.
"О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям,
областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и
Санкт-Петербургу"
Комментируемый закон был принят в целях регламентации порядка выдачи централизованной помощи субъектам Российской Федерации. Впервые в законодательном порядке были определены понятия субвенций и дотаций, установлены условия и порядок предоставления субвенций из федерального бюджета и из внебюджетных фондов.
Различие дотаций и субвенций состоит в определении целей и порядка их предоставления.
Дотации - это выделение средств (материальная помощь) нижестоящему уровню бюджета без указания цели. Соответствующий орган сам определял направления выделенных средств.
Субвенции - это денежные суммы, которые выделяются не в целом нижестоящему уровню бюджета, а на определенные цели. Отсюда и возможность возврата этих средств в случае нецелевого использования выделенных сумм.
Раздел I.
Общие положения
В указанном разделе Закона установлено изъятие применения субвенций. Это финансирование мероприятий, которые полностью финансируются за счет средств федерального бюджета (особо указывая на мероприятия, предусмотренные Законом РСФСР "О социальном развитии села").
Целевой характер субвенций и срочность возврата обеспечивается предоставлением права изъятия субвенций в бесспорном порядке органом, предоставившим субвенцию в достаточно короткий срок - три месяца.
Раздел II.
Представление и использование
субвенций из федерального бюджета
Текущие субвенции выдаются из федерального бюджета:
на общегосударственные социальные расходы, инвестиционные субвенции;
на капитальные вложения, на развитие социальной инфраструктуры. Те и другие субвенции должны направляться на объекты, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.
Получатели субвенций - представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации своим решением часть средств субвенций могут направить на финансирование текущих расходов или капитальных вложений, закрепленных за местными бюджетами, только в том случае, если иное не предусмотрено условиями предоставления субвенций. Однако даже в этом случае представительные органы государственной власти не могут изменить назначение субвенций.
Право на получение субвенций из образованного фонда субвенций федерального бюджета имели не все субъекты Российской Федерации. Текущие субвенции из федерального бюджета, должны были обеспечивать субъектам Российской Федерации, объемы финансирования закрепленных за их бюджетами общегосударственных социальных расходов не ниже гарантированных Российской Федерации нормативов, которые устанавливались Министерством финансов Российской Федерации и утверждались при утверждении бюджета.
В таком же порядке на очередной финансовый год утверждался перечень общегосударственных социальных расходов и закрепление этих расходов за соответствующими уровнями бюджетной системы.
Что же касается инвестиционных субвенций, то они могли быть выданы только в том случае, если недостаточны по заключению Министерства финансов Российской Федерации доходы бюджетов для финансирования закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений.
Раздел III.
Предоставление и использование субвенций
из внебюджетных фондов
Указанный раздел содержит нормы, определяющие основное назначение субвенций из внебюджетных фондов - это привлечение дополнительных средств на финансирование реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации инвестиционных проектов и программ.
Для получения субвенций из внебюджетных фондов необходимо субъекту Российской Федерации получить статус региона, нуждающегося в финансовой помощи. Эти условия должны быть определены внебюджетными фондами. В законодательном порядке поставлено одно важное условие: субъект Российской Федерации должен вложить в каждую конкретную программу (проект) не менее 20% своих средств.
Раздел IV.
Особые случаи предоставления субвенций
В разделе регламентирован порядок предоставления субвенций городу Москве для возмещения столице Российской Федерации дополнительных расходов и потерь городского бюджета. На 1995 г. представительные органы г. Москвы добивались получения субвенций на эту цель.
Кроме того, предусмотрен порядок выдачи субвенций субъектам Российской Федерации для возмещения непредвиденных расходов из их бюджетов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и катастроф, эпидемий, массовых беспорядков, других чрезвычайных ситуаций. Эти субвенции могут предоставляться за счет резервных фондов Правительства Российской Федерации, а также за счет целевых отчислений из федерального бюджета.
В экономической литературе отмечается, субъекты Российской Федерации не хотели брать субвенции, ссылаясь на то, что в силу высокой инфляции они не выгодны. Субвенции как один из главных инструментов бюджетного регулирования были вытеснены прямыми отчислениями от налогов и трансфертами.
В комментируемый же закон предстоит внести изменения, касающиеся как существа, так и редакции, связанные с созданием новых органов власти, необходимостью упрощения порядка предоставления субвенций и дотаций.
Глава III.
Бюджетная классификация
Комментарий к Закону Российской Федерации
"О бюджетной классификации Российской Федерации"
от 15 августа 1996 г. <115>
1. Понятие и состав бюджетной классификации
(ст. 1 Закона)
Понятие бюджетной классификации, установленное статьей 1 комментируемого закона, определяется как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Это определение соответствует общепризнанному в мировой практике понятию бюджетной классификации.
Группировка доходов и расходов бюджета может производиться по разным основаниям.
Предметная (функциональная) бюджетная классификация - это классификация в зависимости от вида платежей, она применяется при классификации доходов.
Ведомственные и смешанные виды группировок обычно применяются для бюджетной классификации расходов, поскольку каждое ведомство (отрасль) является распорядителем бюджетных кредитов.
На основе бюджетной классификации ведется учет доходов и расходов в финансовых, налоговых органах, банковских учреждениях, бюджетных учреждениях и составляется отчетность об исполнении бюджетов. Она позволяет осуществлять действенный контроль за целевым использованием бюджетных ассигнований.
В последнее время в ряде стран получает широкое применение целевая бюджетная классификация в соответствии с принимаемыми общенациональными, экономическими и социальными программами. Она состоит из разделов по отдельным отраслям и мероприятиям (оборона, сельское хозяйство, промышленность, транспорт, связь и т.д.).
Бюджетная классификация в Российской Федерации должна обеспечить бюджетный учет в условиях проведения реформ в экономике и усиления контроля за всем бюджетным процессом со стороны законодательных и исполнительных органов. В процессе формирования и исполнения бюджета появились расходы, финансирование которых производится на возвратной основе, возникли трансфертные отношения и др. Министерством финансов Российской Федерации составлялась на основе анализа бюджетных классификаций зарубежного опыта, рекомендаций международных финансовых организаций и с учетом российской специфики новая бюджетная классификация. <116>
В условиях дефицита бюджета возникают проблемы более жесткого контроля за привлечением заемных средств, погашением государственного долга, исполнением бюджета. Отсюда и необходимость в детальном регулировании, что и предусмотрено комментируемым законом.
Назначение бюджетной классификации состоит в том, чтобы обеспечивать сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, т.е. федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Она используется в бюджетном процессе при составлении проекта бюджета, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов, а также при составлении исполнительными органами консолидированных бюджетов.
Группировка доходов и расходов бюджетов произведена по различным основаниям и в целом представляет состав бюджетной классификации из одной классификации доходов бюджетов Российской Федерации и из различных видов классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.
Бюджетная классификация расходов бюджетов состоит из:
- функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
- экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
- классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
- классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
- классификации видов государственных долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- классификации видов государственного долга и внешних активов Российской Федерации;
- ведомственной классификации расходов федерального бюджета.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета состоит из:
- перечня прямых получателей средств из федерального бюджета:
- классификации целевых статей расходов федерального бюджета;
- классификации видов расходов федерального бюджета;
- распределения расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета.
Закон Российской Федерации разграничивает состав бюджетной классификации на часть бюджетной классификации, являющейся единой, используемой при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составления консолидированных бюджетов всех уровней, и на часть, используемой только для составления федерального бюджета. Последнее относится к ведомственной классификации расходов федерального бюджета, классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и классификации видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации.
В зависимости от экономических условий, географического положения субъекты Российской Федерации образуют различные исполнительные органы государственной власти.
Комментируемый закон предоставляет законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации право утверждать ведомственную бюджетную классификацию соответствующих бюджетов и производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая принципов построения и единства бюджетной классификации.
Что же касается ведомственной классификации местных бюджетов, то согласно этому закону она утверждается решениями соответствующих органов местного самоуправления.
2. Бюджетная классификация доходов бюджетов Российской Федерации
(ст. 2 Закона)
Классификация доходов бюджетов Российской Федерации произведена на коды по группам, подгруппам, статьям и подстатьям. Группировка доходов бюджетов всех уровней основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней. Группы доходов состоят из подгрупп доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Так, группами доходов бюджета являются: "налоговые доходы", "неналоговые доходы".
В группе "налоговые доходы" выделены подгруппы по видам налогов, так, например, "налоги на прибыль (доход), прирост капитала; налоги на имущество; платежи за пользование природными ресурсами; налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции; прочие налоги, пошлины и сборы.
В группе "неналоговые доходы" выделены подгруппы: доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности; доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; доходы от реализации государственных запасов; доходы от продажи земли и нематериальных активов; поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников; административные платежи и сборы; штрафные санкции, возмещение ущерба, доходы от внешнеэкономической деятельности; прочие неналоговые доходы, безвозмездные перечисления.
В подгруппах выделены статьи - виды источников, например, в подгруппе "налоги на прибыль (доход), прирост капитала" выделены статьи: налог на прибыль (доход) организаций, зачисляемый в федеральный бюджет; налог на прибыль (доход) организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации; подоходный налог с физических лиц.
В подгруппе "налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы", к примеру, выделены следующие статьи: налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации; налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; акцизы на отдельные товары и виды минерального сырья, налог на реализацию горюче-смазочных материалов; налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств; федеральные лицензионные и регистрационные сборы; региональные и регистрационные сборы; местные лицензионные и регистрационные сборы.
Что же касается подстатей, то они встречаются не во всех статьях, а в тех, где согласно законодательству имеется особое правовое регулирование или возникает необходимость индивидуального учета, так, в статье "налог на прибыль (доход) организаций, зачисляемый в федеральный бюджет", выделено 4 подстатьи, среди них: налог на прибыль предприятий, организаций и иностранных юридических лиц, налог на прибыль бирж брокерских контор, кредитных, страховых организаций, от посреднических операций и сделок.
В статье "Платежи за пользование недрами" подгруппы "платежи за пользование природными ресурсами" выделены подстатьи: "платежи за проведение поисковых и разведочных работ"; "платежи за добычу полезных ископаемых"; "платежи за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых".
Подстатьи выделены и во многих других статьях, например, в статьях "налог на добавленную стоимость на товары, работы и услуги, проводимые на территории Российской Федерации", "акцизы на отдельные товары и виды минерального сырья" и других.
Произведена детальная регламентация капитальных и текущих доходов бюджетов, о чем может свидетельствовать классификация текущих доходов бюджетов.
3. Виды классификаций расходов бюджетов Российской Федерации
(ст. 3-12 Закона)
Деление расходов бюджетов произведено на три вида по функциональному, ведомственному и экономическому признакам для обеспечения принятия государственных решений в области бюджетных расходов.
Функциональная классификация позволяет обобщенно и четко выделять целевое направление государственной деятельности (государственное управление, обеспечение внутренней и внешней безопасности, международной деятельности, содействие научно-техническому прогрессу, социально-культурное развитие). Все расходы бюджета подразделяются на функциональные разделы, это главные разделы, которые могут иметь подразделы, а также целевые статьи и виды расходов, отражающие непосредственно специфику расходов и основные направления деятельности министерств. Некоторые функции могут иметь временный характер (конверсия военного производства, содействие структурной перестройке промышленности, проведение аграрной реформы и т.д.).
Группировка по экономическому признаку (заработная плата, начисления, все виды хозяйственных расходов, выплаты населению, именуемые трансферты населению и др.) позволяет определять экономическую значимость расходов бюджета, его социальную направленность.
Ведомственная бюджетная классификация отражает адресное выделение бюджетных средств конкретным распорядителям (исполнителям) - федеральным министерствам и ведомствам, другим органам, так называемым прямым получателям средств из федерального бюджета.
Между всеми тремя видами выделения бюджетных расходов обеспечивается взаимосвязь. Так, например, в итоге экономические статьи "набираются" путем суммирования соответствующих расходов по всем целевым статьям всех федеральных министерств, ведомств.
В целях составления консолидированного бюджета экономическая и функциональная структуры расходов бюджетов должны быть едиными для всех нижестоящих бюджетов, чтобы обеспечивать единую систему бюджетного учета, а ведомственную структуру каждый из нижестоящих бюджетов может иметь свою. Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится официальный статистический и бухгалтерский учет, поэтому федеральным актом могут быть определены границы самостоятельности бюджетного учета, бюджетной классификации субъектов Российской Федерации.
Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации отражает направления финансов на выполнение основных функций государства, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Функциональная классификация состоит из разделов, отражающих направление на основные функции, и подразделов на конкретные их виды.
Так, разделами функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации являются: государственное управление; судебная власть, международная деятельность; национальная оборона; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; промышленность, энергетика и строительная индустрия; сельское хозяйство и рыболовство; охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия; транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика; развитие рыночной инфраструктуры; жилищно-коммунальное хозяйство, градостроительство; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образование, культура и искусство, кинематография; средства массовой информации; здравоохранение и физическая культура; социальная политика; обслуживание и погашение государственного долга; пополнение государственных запасов и резервов; региональное развитие; прочие расходы.
Как видно из изложенного, нормы раздела отражают основные направления расходования бюджетных средств, поэтому естественно, что в каждом разделе имеются подразделы, конкретизирующие эти основные направления. Например, в разделе "Национальная оборона" отражены разделы: строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации; военная программа Министерства Российской Федерации по атомной энергии; мобилизационные мощности; участие в обеспечении коллективной безопасности государств - членов СНГ; военная помощь иностранным государствам.
В разделе "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" имеются подразделы:
- фундаментальные исследования в области естественных, технических и общественных наук;
- разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса;
- исследование и использование космического пространства.
Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации группирует расходы всех уровней бюджетов Российской Федерации по их экономическому содержанию. Она подразделяется на группы расходов, предметные статьи, подстатьи и элементы расходов.
Группами расходов являются текущие расходы; капитальные расходы; предоставление кредитов за вычетом погашения. В группах расходов выделены предметные статьи. Так, в текущих расходах это закупки товаров, оплата услуг, выплата процентов, субсидии и текущие трансферты, в группе капитальных расходов выделены следующие предметные статьи; капитальные вложения в основные фонды; создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов; капитальные трансферты; предоставление кредитов за вычетом погашения; предоставление бюджетных ссуд.
Выделение предметных статей является недостаточным для характеристики расходов бюджетов, поэтому выделяются подстатьи.
В предметной статье "субсидии" и текущие трансферты выделены, в частности, подстатьи: субсидии; текущие трансферты; трансферты населению; текущие трансферты за границу.
Во многих случаях подстатьи подразделяются на элементы расходов. Это самый низший уровень бюджетной классификации. Например, в подстатье "Предоставление бюджетных ссуд внутри страны" предметной статьи "Предоставление бюджетных ссуд" группы "предоставление кредитов за вычетом погашения" выделены следующие элементы расходов: бюджетные ссуды бюджетам других уровней; бюджетные ссуды государственным нефинансовым организациям; бюджетные ссуды финансовым организациям; прочие бюджетные ссуды внутри страны.
Под финансированием бюджета обычно понимается привлечение средств для финансирования расходов бюджета. Формами финансирования бюджета являются:
- выпуск и размещение государственных обязательств: займы у Центробанка России, займы у банков и международных финансовых организаций, займы, полученные от других уровней власти или от государственных внебюджетных фондов, от иностранных Правительств;
- изменение структуры остатков средств на счетах бюджета и изменение золотовалютных резервов Правительства, управление которыми осуществляется Министерством финансов Российской Федерации.
Финансирование бюджета подразделяется на внутреннее и внешнее. Совокупные долговые обязательства государства показываются в разделе бюджетной классификации "государственный долг", который также может быть внутренним и внешним. Таковы основные особенности новой бюджетной классификации, а затем остановимся на конкретных примерах.
Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.
Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета.
Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета произведена на следующие коды: кредиты международных финансовых организаций; кредиты правительств иностранных государств, предоставленных Союзу ССР; кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные Союзу ССР; кредиты правительств иностранных государств, предоставленные Российской Федерации; кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные Российской Федерации; изменение остатков средств федерального бюджета на счетах в банках в иностранной валюте <117>; изменение золотого запаса в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; прочие источники внешнего финансирования.
В этой классификации коды также имеют деления.
Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является группировкой долговых обязательств Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации произведена более чем на два десятка кодов, в частности, Государственный заем 1992 года и другие займы, полученные у населения; государственные казначейские обязательства; золотые сертификаты; государственные краткосрочные облигации; государственные гарантии; государственный внутренний долг Союза ССР, принятый Министерством финансов Российской Федерации и др.
Классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации является группировкой внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации произведена на коды: внешний долг Союза ССР, принятый Российской Федерацией; внешний долг Российской Федерации; внешний долг перед Союзом ССР; внешний долг перед Российской Федерацией; чистая внешняя задолженность Российской Федерации. В кодах имеются деления.
Законом Российской Федерации о бюджетной классификации утверждена ведомственная классификация расходов федерального бюджета, включающая перечень прямых получателей средств из федерального бюджета; классификацию целевых статей расходов федерального бюджета, классификацию видов целевых статей расходов федерального бюджета; классификацию видов расходов федерального бюджета; распределение расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета.
Перечень прямых получателей средств из федерального бюджета в настоящее время состоит из 150 организаций. Он состоит из всех федеральных органов представительных и исполнительных органов, а также других организаций, которые являются прямыми получателями средств из федерального бюджета, т.е. которым могут быть непосредственно выделены средства из федерального бюджета. Каждой организации (органу) присвоен индивидуальный код, так, например, Управлению делами Президента Российской Федерации (303), Министерству финансов Российской Федерации (092), Государственной налоговой службе Российской Федерации (181), Московскому государственному университету имени М.В.Ломоносова (386) и другим.
Классификация целевых статей расходов федерального бюджета состоит из перечня наименований целевых статей, которые подробно характеризуют расходы федерального бюджета. Это, например, содержание Президента Российской Федерации, обеспечение деятельности Президента Российской Федерации; центральный аппарат; территориальные органы; содержание и оснащение внутренних войск, государственные инвестиции (по отраслям хозяйства), НИОКР, государственная поддержка развития фермерства, финансовая помощь бюджетам других уровней и другое.
Классификация видов расходов федерального бюджета состоит из кодов, присвоенных наименованиям видов расходов, в том числе расходов на федеральные целевые программы (например, "Дети Чернобыля", "Дети Севера", "Планирование семьи", "Развитие образования").
Распределение расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета произведено в одном из Приложений. <118>
4. О применении Закона Российской Федерации
о бюджетной классификации
(ст. 13-15 Закона)
В Законе о бюджетной классификации содержится важная норма о том, что изменение бюджетной классификации осуществляется только путем внесения в него изменений и дополнений. Соблюдение этой нормы должно обеспечить не только стабильность Закона, но и правильность составления и исполнения бюджетов Российской Федерации и достоверность бюджетного учета.
Действие Закона о бюджетной классификации распространяется на отношения, возникшие при составлении проектов бюджетов всех уровней, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с 1 января 1997 года.
Проект федерального бюджета на 1996 год был составлен в 1995 году, поэтому он составлялся на основе бюджетной классификации, утвержденной Министром финансов Российской Федерации.
Это же положение относится ко всем звеньям бюджета.
Согласно статье 3 Закона Российской Федерации "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" от 10 июля 1996 г. законопроект вносится в соответствии с бюджетной классификацией, действующей на момент его внесения в Государственную Думу.
Поскольку не имеется существенных изменений бюджетной классификации между утвержденной Законом Российской Федерации и Инструкцией Министерства финансов Российской Федерации, то практически затруднений не должно возникать. Во всяком случае, право издавать указания о порядке применения Закона Российской Федерации о бюджетной классификации предоставлено Министерству финансов Российской Федерации.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
