Глава III. Бюджетная классификация

Раздел I.
Общие положения

В первом разделе комментируемого закона использованы те же термины и понятия, которые приведены в Законе о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Например, определения консолидированного бюджета, бюджетной системы Российской Федерации, принцип самостоятельности бюджетов, классификации бюджетов, дотаций, субвенций.

Комментируемый закон вводит законодательные определения "минимальный бюджет", "минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы", "закрепленные доходы", "регулирующие доходы", "контингент дохода", "средняя финансовая обеспеченность", "основные характеристики бюджета" и другие. Все эти понятия используются на практике финансовыми органами в бюджетной работе.

Минимальный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета поселка, села, районного бюджета в городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению вышестоящего представительного органа.

Минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы - это единые или групповые показатели (соответственно в натуральном или денежном выражении) минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми; социально-культурными и другими услугами.

В отличие от регулирующих доходов, которые утверждаются на следующий финансовый год, закрепленными доходами называются доходы, полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.

Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" (ст. 65) Правительству Российской Федерации рекомендовано в короткий срок разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Указом Президента Российской Федерации "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996 г. установлено, что формирование системы государственных минимальных социальных стандартов должно формироваться на единой правовой базе и общих методических принципах. Рекомендовано при разработке бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на 1997 год предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. N 1063-р одобрены уточненные рядом министерств социальные нормативы и нормы; рекомендовано использовать их при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. <107>

Контингент дохода - это сумма взимаемого на территории образования конкретного вида налога (платежа).

Средняя финансовая обеспеченность - это сумма бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на финансирование социально-экономического развития национально-государственного или административно-территориального образования, в расчете на одного жителя.

Основные характеристики бюджета:

- объем доходов бюджета;

- объем расходов бюджета;

- превышение доходов над расходами или дефицит;

- дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня;

- размер нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов;

- перечень доходов и нормативы фиксированных долей доходов (в процентах), закрепляемых за бюджетами нижестоящего территориального уровня;

- оборотная кассовая наличность.

Общие нормы составления и утверждения бюджетов, установленные Законом РСФСР от 10 октября 1991 г., несколько конкретизированы; на каждом уровне бюджета определены структуры консолидированных бюджетов, т.е. республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и местных бюджетов, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений, принципы определения минимального бюджета. Статья 2 Закона определяет состав бюджетной системы Российской Федерации и включает в нее федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Как уже указывалось, преобразование бюджетных отношений на основе нового механизма их организации, применение единой методологии формирования межбюджетных отношений, обеспечивает субъектам Федерации определенный уровень доходов.

Что касается бюджетных взаимоотношений внутри субъектов Российской Федерации, то они по-прежнему основываются на принципе минимального бюджета, установленного Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.

Предусмотренная статьей 2 Закона возможность лишать органы власти своего бюджета на практике очень часто проводится в жизнь, вызывая отрицательное отношение. Известно, что в некоторых крупных городах составляется единый городской бюджет (см. далее подробности).

Составление проектов и утверждение бюджетов субъектами Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с установленной в Российской Федерации единой классификацией. Нарушение этого порядка, т.е. утверждение бюджета с выделением расходов, не предусмотренных этой классификацией, влечет увеличение ассигнований из бюджета и является вмешательством представительной власти в исполнение бюджета, отнесенное в компетенцию исполнительной власти. Такое положение складывалось в 1995 г. в г. Санкт-Петербурге.

К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В печати ставился вопрос и о необходимости принятия федерального акта о порядке составления проектов самостоятельных бюджетов органами местного самоуправления, поскольку в некоторых регионах (например, Республике Якутии-Саха) не создаются органы местного самоуправления.

По существу единство бюджетной системы Российской Федерации формируется нормами о порядке бюджетного регулирования, в том числе получения трансфертов, дотаций и субвенций из федерального бюджета (ст. 4 и ст. 10 Закона), о порядке выдачи их нижестоящим бюджетам.

Раздел II.
Доходная часть бюджетов

В связи с введением понятия трансфертов <108> для бюджетного регулирования, необходимо в статье 8 комментируемого закона их предусмотреть. Впервые введена важная норма об установлении уровня закрепленных доходов бюджетов (в размере 70% доходной части без учета дотаций и субвенций). Однако на практике не всегда это выполнимо в силу дефицитности федерального бюджета.

Введены принципы определения и утверждения единых нормативов отчислений от регулирующих доходов, запрет их снижения в определенных случаях. На практике идет процесс повышения размеров отчислений, субъекты Российской Федерации получают все больше и больше средств за счет отчислений от регулирующих доходов. Это происходит за счет сокращения перечня доходов, формирующих федеральный бюджет, за счет увеличения размеров отчислений (например, в 1994-1995 гг. в федеральный бюджет налог на прибыль предприятий и организаций, зачислялся всего лишь по ставке 13 процентов).

Комментируемый закон разрешил использование банковских ссуд в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета или недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет. В регулировании этих правоотношений могут применяться гражданско-правовые нормы при заключении соглашения исполнительным органом власти с банком. Отдельные субъекты Российской Федерации используют свое право выпуска займов на инвестиционные цели на соответствующих территориях.

Поскольку регулирующие источники доходов ежегодно меняются при утверждении соответствующих бюджетов, то не совсем реальными оказались перечни доходов субъектов Российской Федерации и доходов местного самоуправления. Это объясняется быстрой сменой экономической обстановки и различным уровнем развития экономики регионов, о необходимости гибкого подхода к этому вопросу пишут экономисты.

Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" установлено, что в бюджеты субъектов Российской Федерации в 1996-1998 годах зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:

- налога на прибыль (доходы) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством;

- 50 процентов от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, производимые на территории Российской Федерации;

- 100 процентов от акцизов на остальные товары, производимые на территории Российской Федерации, за исключением акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили;

- 25 процентов доходов от налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации, за исключением налога на добавленную стоимость на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

- 33 процента от специального налога с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы (работ, услуг), произведенной до 1 января 1996 года на территории Российской Федерации, за исключением специального налога на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

- 90 процентов отчислений от подоходного налога с физических лиц;

- платежей за пользование природными ресурсами (по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации);

- отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, оставляемых в распоряжении субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр, а также отчислений по общераспространенным полезным ископаемым;

- лицензионного сбора за право оптовой продажи алкогольной продукции;

- транспортного налога;

- прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.

В соответствии с законодательством Российской Федерации они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Раздел III.
Расходная часть бюджетов

Четко определены бюджетные права представительных и исполнительных органов по формированию расходной части соответствующих бюджетов, а также права по определению размеров дотаций, субвенций нижестоящим бюджетам. В 1994 г. трансферты, субвенции и дотации местным бюджетам применяются на практике. Приведенный перечень мероприятий, на которые направляются средства бюджетов различного уровня, является примерным, а не исчерпывающим, поэтому в тексте не однажды встречаются при перечислении направлений слова: "и другие цели". Направление бюджетных средств различно от уровня бюджета, зависящего от компетенции и полномочий соответствующего уровня органов власти и задач, стоящих перед ними в соответствующий период времени.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Установлена плата по проведению операций со средствами федерального бюджета (включая обслуживание бюджетных счетов) и расчетов по ним через уполномоченные Правительством Российской Федерации банки и рекомендовано законодательным (представительным органам субъектов Российской Федерации) предусматривать в соответствующих бюджетах средства от уплаты процентов по среднесуточному остатку средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. <109>

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

Раздел IV.
Общие принципы составления,
рассмотрения проектов бюджетов
и утверждения бюджетов

Установленные комментируемым законом сроки представления материалов на практике не выдерживаются в связи с запоздалым утверждением федерального бюджета.

Согласно статье 19 этого закона в случае недоведения исполнительными органами в установленный срок нижестоящему уровню бюджетной системы необходимых данных для составления проекта бюджета бюджет может быть утвержден исходя из доходов, предусмотренных действующими законами Российской Федерации для поступления в соответствующий бюджет.

Однако на практике, если формирование произведено в указанном порядке, а государственными органами вышестоящего уровня (федеральными органами или субъектов Российской Федерации) будут приняты акты, влекущие сокращение бюджетных ресурсов, то местный бюджет может оказаться нереальным, дефицитным, поскольку фактически не могут реализоваться статьи 1 и 7 того же закона. Эти статьи устанавливают, что дополнительные текущие расходы, связанные с решениями вышестоящих органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов подлежат включению в минимальный бюджет и покрываются за счет собственных доходов или дотаций вышестоящего бюджета.

Такое положение в 1994 г. сложилось, например, в городе Челябинске, о чем указывается в статье Н.В.Альвианской "Местные бюджеты в условиях бюджетной реформы". <110>

Сложный порядок получения дотаций и субвенций для бюджетного регулирования в настоящее время используется в меньшей степени. Бюджетное регулирование в настоящее время, как было указано выше, осуществляется, главным образом, путем увеличения отчислений от федеральных налогов и предоставлением трансфертов.

Права представительных органов власти по определению порядка рассмотрения проекта бюджета, утверждения бюджета, уточнения его в ходе исполнения и полномочия исполнительных органов власти в ходе рассмотрения проекта бюджета устанавливаются в положении о бюджетном процессе на территории. Такие акты приняты, но о них речь пойдет позже.

Некоторые особенности формирования бюджета закрытого административно-территориального образования установлены законом "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г., <111> в частности, в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории; дефицит бюджета покрывается субвенциями, субсидиями и дотациями из федерального бюджета, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Не подлежат перераспределению средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах. Определены и другие особенности в формировании названных бюджетов.

Указом Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. N 1723 установлено, что представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации рассматривает и утверждает бюджет области, а не областной бюджет, <112> как это определено Законом РФ от 15 апреля 1993 г. Согласно Конституции Российской Федерации должен действовать федеральный закон.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти и субъектов Российской Федерации в соответствии с законом от 28 августа 1995 года обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.

Раздел V.
Внебюджетные и валютные фонды

Порядок формирования и контроля за внебюджетными фондами и валютными фондами соответствует федеральному законодательству.

Для внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации действуют нормы, предусмотренные комментируемым законом о том, что налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды. Это очень важная правовая норма, соответствующая мировой практике.

Субъекты Российской Федерации образуют значительное количество внебюджетных фондов на различные цели. Так, в г. Пскове помимо бюджетных источников в городе формируются значительные внебюджетные средства: привлекаются средства на инженерные сети, введен сбор, связанный с благоустройством территорий вокруг ларьков, осуществляется работа по "американским сертификатам", связанным со строительством жилья для военнослужащих. <113>

Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Рекомендовано законодательным органам субъектов Российской Федерации консолидировать в соответствующих бюджетах средства территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образованных по решениям представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений. <114>

Раздел VI.
Исполнение бюджетов и контроль
за использованием внебюджетных
и валютных фондов

Комментируемый закон в полном соответствии с действовавшим в то время федеральным бюджетным законодательством предусмотрел банковское кассовое исполнение бюджета, условия применения секвестра бюджета, порядок возмещения потерь бюджета, возникающих в связи с решениями, принятыми органами власти другого уровня (в расчет не принимается свободный остаток средств бюджета нижестоящего территориального уровня, образовавшейся на начало текущего финансового года и не израсходованный к моменту принятия указанного решения), порядок принятия решений об уточнении бюджета и об использовании свободных средств, организации форм контроля со стороны представительных органов за исполнением бюджета, использованием средств внебюджетных и валютных фондов соответствующего уровня и отчетности об этом. Однако редакция этого раздела также подлежит изменению в связи с изменением представительных и исполнительных органов государственной власти и изменением их компетенции.

Раздел VII.
Гарантии бюджетных прав
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга
и органов местного самоуправления

В бюджетное законодательство впервые введено понятие гарантии бюджетных прав.

Гарантиями бюджетных прав указанных органов комментируемый закон считает установление ответственности названных органов за принятые ими решения по бюджетным вопросам, гласность при принятии решений по вопросам, связанным с бюджетом, внебюджетными и валютными фондами, порядок соблюдения сроков утверждения бюджета и их судебную защиту.

Впервые предоставлено право представительным и исполнительным органам обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд, если будут нарушены вышестоящим органом власти положения комментируемого закона. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Такие иски уже имеют место, например, в судебном порядке был предъявлен в 1995 году иск мэром г. Иркутска к городской Думе, к губернатору и законодательному собранию Иркутской области о признании статьи 32 Закона Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области" недействительной в части определения финансовых органов в городах и районах как части системы органов управления финансами области. Народный суд Иркутской области иск удовлетворил и решение вступило в законную силу.