Глава I. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации

Раздел III.
Конституции (Уставы)
субъектов Российской Федерации
и их бюджетное законодательство

Глава I.
Конституции (Уставы)
субъектов Российской Федерации

Правовое регулирование бюджетных отношений является одной из важнейших задач конституций республик, входящих в состав Российской Федерации. Нет ни одной республики, в конституции которой бы не закреплялось право республики формировать и утверждать свой бюджет. В конституциях ряда республик включены и другие финансовые нормы, например, налоговые.

Республики начали принимать свои конституции в связи с введением в действие новой Конституции Российской Федерации. Учитывая важность этого процесса Государственная Дума Российской Федерации 22 июля 1994 г. приняла постановление "По итогам парламентских слушаний" о проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации". <119> Государственная Дума исходила, прежде всего, из необходимости сохранения государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации.

Одновременно было признано целесообразным безотлагательно решать проблемы рассмотрения предметов совместного ведения и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, чему должно способствовать законодательное урегулирование принципов и порядка их разграничения и передачи. Судебное разрешение споров по указанным вопросам должно стать государственной практикой.

Конституция Республики Северная Осетия (Алания) установила (12 ноября 1994 г.), что Правительство Республики Северная Осетия (ст. 90) разрабатывает республиканский бюджет Республики Северная Осетия, представляет его на утверждение Парламенту Республики Северная Осетия (Алания), обеспечивает его исполнение и представляет ежегодный отчет об исполнении бюджета. <120> Органы местного самоуправления (ст. 110) формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги.

Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. отнесла (ст. 63) к ведению Республики Бурятия республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социально-культурного развития. Кроме того, в ст. 61 Конституции Республики Бурятия включен перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, и совместном с ней ведении вопросов, перечисленных в Конституции Российской Федерации.

Степное уложение - Основной закон Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. (ст. 30) к ведению Народного Хурала (Парламента) отнесло утверждение республиканского бюджета, осуществление контроля за его выполнением, утверждение отчетов о выполнении, а также о внесении изменений в бюджет в случае необходимости.

Согласно Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. Правительство Республики разрабатывает и представляет на утверждение Парламента проект республиканского бюджета и отчета о его выполнении.

В Конституции Республики Башкортостан имеется самостоятельный раздел IV "Финансы и бюджет". В нем определена бюджетная система Республики. Установлена координация ее бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, валютной, ценовой политики с политикой Российской Федерации, регламентированы бюджетный процесс, бюджетная автономия городов. <121> Республика Башкортостан самостоятельно определяет принципы налогообложения с учетом принятия в Российской Федерации законов и дополнительных соглашений с соответствующими федеральными органами.

В Конституциях некоторых республик, входящих в состав Российской Федерации, введены нормы, аналогичные Конституции Российской Федерации об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы. Законы, ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Такие нормы имеются в Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г., Конституции Республики Карелия. В Конституции Республики Тыва эта обязанность возложена лишь на граждан Республики Тыва (ст. 60). Между тем в соответствии со ст. 57 Конституции Российской Федерации и основами налоговой системы иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, а также республики Тыва, входящей в состав РФ, подлежат налогообложению федеральными налогами в установленном порядке.

Согласно (ст. 89) Конституции Татарстан от 6 ноября 1992 г., к ведению Государственного совета Республики Татарстан относится: утверждение государственного бюджета, государственных внебюджетных и валютных фондов Республики Татарстан; осуществление контроля за ходом выполнения программ, бюджета, государственных внебюджетных и валютных фондов; утверждение отчетов об их выполнении. На основании ст. 132 Конституции Татарстан, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Конституция Удмуртской республики (ст. 67) от 4 декабря 1994 г. относит к ведению Республики вопросы республиканского бюджета, республиканских налогов и сборов, фондов республиканского развития. Решение этих вопросов не может передаваться федеральным органам. В соответствии с Конституцией (ст. 110) органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Правительство Республики Дагестан в соответствии с Конституцией Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. разрабатывает и представляет Народному Собранию республиканский бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Народному Собранию отчет об исполнении республиканского бюджета. Органы местного самоуправления формируют, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Конституция Кабардино-Балкарской республики (от 26 мая 1976 года, с учетом изменений по состоянию на 4 августа 1994 г.) отнесла к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики утверждение государственного бюджета Кабардино-Балкарской Республики, осуществление контроля за ходом выполнения бюджета, установление республиканских и местных налогов и сборов, определение порядка установления налогов и местных сборов.

Указом Президента Российской Федерации <122> предоставлено право субъектам Федерации устанавливать налоги и сборы сверх перечня, предусмотренного Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". (Названный Указ Президента Российской Федерации, принятый в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г., <123> т.е. до введения в действие Конституции Российской Федерации, подлежал утверждению Федеральным Собранием.) Теперь это отменено Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. <124>

Собранные от субъектов Российской Федерации на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 г. N 1353-р <125> сведения о действующем перечне налогов и сборов на территории субъекта, позволили выявить значительное количество налогов и сборов, введенных субъектами Российской Федерации сверх перечня, установленного Основами налогового законодательства. В отдельных субъектах Российской Федерации общее количество налоговых источников превысило семьдесят.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округи определяется Конституцией России и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта России (ст. 66). В установленном Конституцией Российской Федерации порядке может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Такие акты сейчас разрабатываются.

Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

В проектах уставов отсутствуют указания о том, что бюджетная система области входит в бюджетную систему Российской Федерации, хотя неизменно указывается о вхождении в систему области местных бюджетов.

В некоторых уставах областей предусматриваются полномочия Российской Федерации. Так, например, финансовая система области вносит в федеральный бюджет федеральные налоги. Между тем эти платежи вносят юридические и физические лица. Только субъекты Российской Федерации, с которыми Российская Федерация заключила договор об одноканальном порядке их уплаты, могут это делать. Такие договоры заключены, например, с республиками Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия).

В настоящее время начинается процесс заключения договоров между Российской Федерацией и краями, областями.

В дальнейшем, несомненно, будет проходить процесс выравнивания прав и обязанностей субъектов Российской Федерации, а также изжитие иждивенчества во взаимоотношениях (ранее имелся 20-30 кратный разрыв в дотациях, субсидиях территориям). Соответствующее законодательство разрабатывается. <126>

Процесс уравнения в правах субъектов Российской Федерации, т.е. бывших автономных республик, и автономных областей должен быть постепенным, эволюционным. <127>

В экономической литературе имеются высказывания о нецелесообразности одноканальных взаимоотношений с субъектами Российской Федерации, что это ведет к подрыву целостности Российской Федерации. <128> Между тем, международная практика имеет опыт одноканальных взаимоотношений с субъектами права. Например, Канада как доминион Великобритании вносит платежи Великобритании и на прямую оказывает финансовую помощь.

Уставом Свердловской области, принятым Свердловской областной Думой 28 октября 1994 г. (ст. 67), предусмотрено обязательное рассмотрение вопросов финансового регулирования в Палате представителей. Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации вопросы финансового регулирования относятся к компетенции Российской Федерации. Речь может идти лишь о бюджетном регулировании либо о финансовом регулировании, переданном в законодательном порядке на рассмотрение представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации могут решать вопросы выдачи гарантий за свой счет субъектам области, а не наоборот, как это указывается в проектах устава некоторых областей. Регулирование банковской деятельности, а также рынка ценных бумаг осуществляется федеральными актами, а не законами субъектов Российской Федерации. В виду отсутствия права собственности в финансовые ресурсы субъекта Российской Федерации не могут входить средства предприятий и организаций федеральной собственности, иностранные инвестиции, как это предусматривается проектом устава отдельных областей.

Так, в нарушение принципов реальности, сбалансированности бюджетов в проект одной области включена норма о возможности выделения ассигнований, не обеспеченных доходами. Необоснованно предусматривается общая норма о порядке предоставления налоговых льгот, в то время как, по федеральным налогам льготы устанавливаются только в порядке, определенным законами о конкретных федеральных налогах. Иначе будут нарушаться бюджетные права Российской Федерации, которые объективно существуют, но пока не закреплены в специальном законе Российской Федерации, о необходимости которого уже говорилось в печати. <129>

Принятие уставов субъектами Российской Федерации является новым явлением в развитии государственности Российской Федерации в соответствии с новой Конституцией России. Уставы краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов не могут противоречить, как и конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, основам конституционного строя Российской Федерации.

Вне пределов сфер ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти (ст. 73 Конституции России).

В настоящее время активно идет процесс принятия краями, областями своих уставов. Опубликованы уставы уже двух десятков субъектов Российской Федерации. В них в той или иной степени имеются основополагающие нормы бюджетного законодательства края, области, в частности, о бюджете края (области), порядке его внесения, утверждения законодательным органом края, области.

Согласно уставу Ставропольского края (принятому Государственной Думой Ставропольского края 29 сентября 1994 г. (ст. 37), в самостоятельном ведении края находятся бюджет Ставропольского края, определение налоговой политики в Ставропольском крае, краевые налоги и сборы, их установление, введение и отмена, определение системы местных налогов.

Правительство Ставропольского края разрабатывает проект краевого бюджета и обеспечивает исполнение краевого бюджета. Согласно Устава Ставропольской области (ст. 76), финансовую основу местного самоуправления составляют закрепленные законодательством на долгосрочной основе доходы, поступающие в местный бюджет, кредитные и иные ресурсы, поступление которых не противоречит законодательству.

В Уставе Иркутской области, принятом 19 января 1995 г., Законодательным собранием, выделена глава 2 "Собственность, финансы, бюджет и налоги области", в которой определен областной бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности органов государственной власти в интересах ее населения. Согласно ст. 25 Устава, это собрание по представлению губернатора рассматривает и утверждает областной бюджет и отчет о его исполнении.

Администрация Курганской области в соответствии со ст. 115 Устава, утвержденного областной Думой 1 декабря 1995 г., разрабатывает проект областного и консолидированного бюджетов области, подготавливает отчет об исполнении областного бюджета.

Статьей 105 Устава Курганской области определены полномочия областной Думы по вопросам обеспечения экономического и социального развития области, в том числе утверждение областного бюджета, поправок к нему, отчета об его исполнении. Местный бюджет на основании ст. 149 Устава Курганской области формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления.

В Уставе Ленинградской области, утвержденном Законодательным собранием 27 октября 1994 г., выделена глава "Финансово-бюджетные отношения Ленинградской области", в которой определены ресурсы Ленинградской области, договорный порядок объединения финансовых ресурсов Ленинградской области и бюджетов административно-территориальных единиц.

Разработка, утверждение и исполнение областного бюджета отнесена к исключительной компетенции законодательной и исполнительной власти Ленинградской области в соответствии с полномочиями этих органов.

Так, губернатор Ленинградской области представляет на утверждение Законодательного собрания проект бюджета Ленинградской области и обеспечивает его исполнение (ст. 30). Он же распоряжается финансовыми ресурсами области и ему предоставлено Уставом право создавать казначейство Ленинградской области.

Глава администрации Липецкой области, в соответствии со ст. 41 Устава Липецкой области, принятого 9 февраля 1995 г. Липецким областным собранием депутатов, представляет на утверждение областного собрания бюджеты, отчеты об исполнении бюджетов. Уставом в главе XIII "Финансовая система области" определяется, что финансовые ресурсы, находящиеся в собственности области, не закрепленные за предприятиями, организациями и учреждениями и сосредоточенные в областном бюджете, областных внебюджетных и валютных фондах, составляют казну области.

Нормы этой главы в соответствии с законодательством Российской Федерации подробно регулируют отношения, складывающиеся в бюджетной системе области.

В Уставе (основном законе) Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 г., выделена глава 2 "Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области", определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области.

Установлено, что разработка областного бюджета возложена на администрацию области, за исключением статей бюджета расходов на содержание областной Думы. Планирование и осуществление предусмотренных соответствующей статьей бюджета расходов на свое содержание на основании ст. 17 Устава самостоятельно осуществляет Новгородская областная Дума.

Финансовая политика Оренбургской области определена Уставом (основным законом) Оренбургской области, принятым Законодательным собранием Оренбургской области 19 октября 1994 г. (ст. 87).

Областной бюджет разрабатывается Оренбургской областью, а органами местного самоуправления - местные бюджеты самостоятельно. Уточнение показателей областного бюджета производится Законодательным собранием области по представлению Правительства области.

В главе 9 "Финансы" содержатся и ряд других норм бюджетного законодательства, в частности, о предоставлении правительству области права производить ряд расходов, если областной бюджет на следующий год не утвержден до конца текущего года.

Устав Пермской области, принятый Законодательным собранием Пермской области 6 октября 1994 г. (глава II "Экономика и финансы Пермской области") включает нормы, регулирующие принципы бюджетного процесса в области, порядок формирования доходов.

Для реализации принципов равноправия, самостоятельности и гласности бюджетов всех уровней Законодательное собрание Пермской области по представлению губернатора либо по его заключению принимает нормативные документы, регламентирующие перечень основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, а также распределение соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы (областной, местного самоуправления); основные принципы и методы расчета минимальной бюджетной потребности, единые для бюджетов всех уровней; распределение доходов бюджета по уровням бюджетной системы, формы бюджетного регулирования, принципы обоснования величины отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций и субвенций из бюджетов различного уровня.

При этом следует иметь ввиду, что согласно ст. 4 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. установление государственных минимальных социальных стандартов относится к ведению Российской Федерации.

Указанные нормативные акты являются предметом совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и Пермской области, органов местного самоуправления и принимаются на основе соглашений с ними, в том числе многосторонних соглашений с органами местного самоуправления (ст. 25).

Устав Псковской области, принятый Псковским областным Собранием депутатов 21 декабря 1994 года, к ведению Собрания отнес утверждение областного бюджета, вносимых в него изменений и дополнений, утверждение отчета о его исполнении и осуществление контроля за исполнением областного бюджета, использованием внебюджетных и валютных фондов.

Проект областного бюджета и отчет о его исполнении для внесения на сессию областного Собрания депутатов, вопросы формирования и использования внебюджетных фондов подлежат рассмотрению исключительно ни заседаниях коллегии администрации. Местное самоуправление самостоятельно в деле формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

В главе 13 "Финансы" Устава Свердловской области, принятого Свердловской областной Думой 25 ноября 1994 года содержатся нормы, регулирующие бюджетную систему Свердловской области (ст. 107 "Бюджетная система"), разработку и утверждение областного бюджета (ст. 108), порядок расходования средств областного бюджета (ст. 109). Устав предоставляет Правительству Свердловской области право использовать заемные средства для устранения последствий чрезвычайных обстоятельств, на погашение прежних долговых обязательств, на субсидирование производств, развивающих территорию. При этом установлено, что сумма долговых обязательств не может превышать долю бюджета, размер которой устанавливается законом.

Правительству Свердловской области предоставлено также право осуществлять в соответствии с законом расходование средств областного бюджета, полученных дополнительно в ходе его исполнения, а также доходов, образующихся в результате перевыполнения доходной части бюджета.

Интересный анализ провело Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации проектов конституций ряда республик и уставов ряда краев, областей и автономных округов с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.

Почти во всех проанализированных проектах конституций и Уставах в разделах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами государственной власти имелись несоответствия нормам Конституции Российской Федерации.

Наиболее характерными нарушениями пунктов статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации в области финансового законодательства, например, были нормы и положения: о праве осуществлять финансовое, валютное, денежно-кредитное регулирование. Не соответствуют конституционному принципу право осуществлять контроль за использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета, средств внебюджетных и валютных фондов Российской Федерации. Для контроля за исполнением бюджета и ряда других контрольных функций нужны специальные органы. <130> В настоящее время многие нарушения устраняются.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В законе Российской Федерации об основных принципах местного самоуправления, в конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, уставах других субъектов Российской Федерации определены права местного самоуправления в части утверждения местного бюджета и установления местных налогов и сборов.