Глава II. Акты бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации

Глава II.
Акты бюджетного законодательства
субъектов Российской Федерации

Поскольку, в основном, нормативные акты субъектов Российской Федерации адекватны федеральным законам Российской Федерации, но действуют только на своем и нижестоящем уровне бюджета, нет необходимости комментировать их по разделам нормативных актов, как это сделано в отношении федеральных актов. Комментируются акты субъектов Федерации в целом.

В период формирования рыночной экономики значение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации приобретает важное значение. Основной проблемой правового регулирования бюджетных правоотношений является такое распределение полномочий, доходов и расходов бюджетов между Федерацией и субъектами Российской Федерации, которое их бы удовлетворяло.

Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)" от 25 декабря 1992 г. принят в соответствии с Законом Российской Федерации от 10 октября 1991 г., "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Необходимо отметить то положительное, что не всегда встречается в актах подобного рода других субъектов Российской Федерации. В статье 2 Закона Саха определено, что консолидированный бюджет Республики Саха (Якутия) является составной частью консолидированного федерального бюджета.

В Законе Республики Бурятия об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Бурятия от 23 декабря 1991 г. <131> (ст. 1) определено, что бюджет представляет смету доходов и расходов соответствующего органа власти. Этот закон несколько отличается и от Закона Республики Саха и от Федерального закона по этому вопросу. Так, на наш взгляд, неправомерно установлен 2-х месячный срок для завершения бюджета, тогда как в Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" только 1 месяц, поэтому затрудняется своевременное предоставление материалов для консолидированного бюджета Российской Федерации. В Законе Республики Бурятия введена норма, что в случае неутверждения основных характеристик бюджета ставится вопрос о недоверии Правительству Республики (ст. 21). В случае непринятия решения о недоверии Правительству вопрос об основных характеристиках решается главой исполнительной власти. В случае не утверждения отдельных статей представленного бюджета проводится повторное голосование по перераспределению бюджетных ассигнований в рамках верхнего предела объема бюджетных ассигнований. Решение принимается большинством голосов. В случае, если не будет принято решение по данному вопросу до 1 декабря предшествующего финансовому году, вопрос решается главой исполнительной власти.

В республиках, входящих в состав Российской Федерации, приняты различные по форме республиканские бюджетные акты. Так, в Карелии 25 января 1992 г. был принят закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия. <132> В Республике Башкортостан также принят Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Башкортостан". Эти акты осуществили конкретное правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на своем и нижестоящем уровне бюджета. Аналогичные акты приняты и в других субъектах Федерации, например, в Челябинской области.

Статья 27 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", предусмотрела принятие Положений о бюджетном процессе каждым субъектом Федерации. В каждом субъекте Российской Федерации должны быть акты, регулирующие бюджетный процесс, учитывающие как федеральные основополагающие бюджетные нормы, так и региональные особенности. В этом акте конкретно определяются порядок и сроки представления от соответствующего исполнительного органа власти (его финансовых и других органов, органов управления внебюджетных фондов) информации, связанной с составлением и исполнением бюджета, использованием средств, в том числе внебюджетных и валютных фондов.

Положение о бюджетном процессе, утвержденное постановлением Правительства г. Москвы от 14 декабря 1993 г. N 1153-А, <133> представляет значительный интерес в этом вопросе. На территории г. Москвы формируется и исполняется единый <134> бюджет города с выделением в расходной части объемов финансовых ресурсов административных округов, финансирование которых осуществляется финансовыми управлениями административных округов с филиальных счетов бюджета города.

Порядок и сроки составления, рассмотрения и утверждения бюджета г. Москвы и отчета об исполнении бюджета определяются по согласованию с городской Думой и администрацией города.

Составление и исполнение бюджета г. Москвы осуществляет администрация г. Москвы, рассмотрение и утверждение бюджета г. Москвы - городская Дума.

Бюджет г. Москвы является самостоятельным. Самостоятельность обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.

Свободные остатки бюджетных средств на начало года, дополнительные доходы бюджета, поступившие в процессе его исполнения, рассматриваются как резервный фонд и используются администрацией, в основном, на покрытие чрезвычайных бюджетных прорывов, а также на расходы, необходимость в которых возникла после утверждения структуры бюджета.

Городская Дума рассматривает проект бюджета г. Москвы по докладу главы (представителя) администрации и утверждает только структурное соотношение показателей бюджета. Если структурное соотношение показателей бюджета не утверждено до начала календарного года, то до его утверждения администрация города определяет поквартально структуру расходов бюджета с сообщением ее содержания городской Думе.

На основе прогнозных расчетов поступления доходов в бюджет г. Москвы мэр или правительство г. Москвы ежеквартально утверждает бюджетные показатели финансового обеспечения отраслей городской инфраструктуры и социально-культурной сферы в соответствии с утверждением годовым структурным соотношением показателей бюджета.

При исполнении единого бюджета г. Москвы все доходы поступают по месту нахождения плательщика на филиальные счета бюджета города. Финансовые управления административных округов обеспечивают финансирование расходов в пределах объемов финансовых ресурсов, оставшаяся часть доходов перечисляется на основной счет бюджета города для финансирования расходов, осуществляемых непосредственно департаментом финансов. Перечисление производится по мере поступления доходов, но не реже 1 раза в неделю.

При этом на счетах финансовых управлений округов остается часть денежных средств, необходимых для ближайшего по сроку финансирования. Остатки средств на филиальных счетах финансовых управлений на каждое первое число месяца не должны превышать шестую часть от квартального объема финансовых ресурсов округа.

Мэр или Правительство города имеют право в процессе исполнения бюджета маневрировать удельными весами отраслевой структуры расходов, в зависимости от степени воздействия инфляции на конкретную отрасль и динамики поступления доходов, но не более чем на 10 проц. от показателей, утвержденных Думой на год.

Ежеквартальные бюджетные показатели г. Москвы утверждаются мэром или Правительством г. Москвы не позднее чем за неделю до его начала. Отчетность об исполнении бюджетных показателей ежеквартально представляется городской Думе в тех же объемах и в те же сроки, что и федеральным властям.

На территории Санкт-Петербурга в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О реформе органов государственной власти города Санкт-Петербурга" от 21 декабря 1993 г. N 2252 и распоряжением Мэра "О принципах формирования бюджета Санкт-Петербурга на 1994 г." от 30 декабря 1993 г. N 1063-р введен Временный порядок формирования и исполнения бюджета Санкт-Петербурга на 1994 г. Бюджет по доходам и расходам сформирован Комитетом по экономике и финансам по расчетам, представленным структурами Правительства Санкт-Петербурга и главами районных администраций: по доходам по видам в целом по городу, по расходам - по подразделениям бюджетной классификации с разделением расходов, финансируемых Комитетом по экономике и финансам и районными администрациями. Бюджет утвержден по доходам - общая сумма поступлений по бюджету города с распределением по основным доходным источникам, по расходам - общий объем расходов по отраслям бюджетной классификации и распределение их по комитетам, управлениям, организациям непосредственно подчиненным мэрии, а также по каждому району города в отраслевом разрезе. <135>

Сегодня принятие подобных актов субъектами Российской Федерации также должно быть основано на федеральном акте, поскольку нормы, определяющие понятие бюджета, бюджетной системы, бюджетного устройства, бюджетного процесса, должны быть едиными для правильного применения бюджетного законодательства как части финансового законодательства.

В последние годы в краях, областях стали приниматься законы, содержащие нормы о бюджетном устройстве, бюджетном процессе, бюджетной системе в соответствии с соответствующими федеральными законами.

Законодательное собрание Тверской области уже 16 июня 1994 г. приняло в первом чтении Временное положение "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области". Это положение на своем уровне включило нормы, аналогичные нормам Закона РСФСР "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР" от 10 октября 1991 г., предусмотрев общие положения, основы бюджетного устройства, основы бюджетного процесса, правовое регулирование областного бюджета.

Закон Челябинской области от 4 сентября 1995 г. использует понятия, определенные Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республики в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления " и другими законами Российской Федерации.

Он определяет, что:

областной бюджет - это роспись доходов и расходов, предназначенных для финансирования общеобластных мероприятий и оказания финансовой помощи бюджетам городов и районов при недостаточности их собственных доходов, составная часть консолидированного бюджета области;

местный бюджет - это роспись доходов и расходов муниципального образования, предназначенных для финансирования его мероприятий, составная часть консолидированного бюджета области;

специальные фонды областного бюджета - это целевые фонды образуемые для финансирования социальных и производственных программ за счет специальных налогов и сборов;

минимальная бюджетная обеспеченность - это норматив бюджетных средств, по расчету на одного жителя, обеспечивающий текущее содержание имеющейся социальной инфраструктуры.

Экономической основой составления проекта бюджета области является план-прогноз социально-экономического развития области, представляемый Главой администрации области, в Законодательный (представительный) орган государственной власти области орган власти в срок до 1 июня.

Глава администрации области представляет методику и предложения о порядке формирования бюджетов в области на предстоящий год в Законодательный (представительный) орган государственной власти области после получения аналогичных данных от федеральных органов государственной власти в срок до 20 июня.

В соответствии с предложенной методикой и порядком формирования бюджетов в области органы местного самоуправления в срок до 15 июля представляют главе администрации области расчеты по обоснованию нормативов отчислений по регулирующим доходам и предложения о размерах дотаций и субвенций из областного бюджета, исходя из действующего распределения налогов и доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Глава администрации области представляет бюджетное послание в Законодательный (представительный) орган государственной власти области до 15 сентября.

Бюджетное послание главы администрации области включает в себя проект областного бюджета, расчетные показатели к бюджетам городов и районов, нормативы отчислений по регулирующим источникам доходов в бюджеты городов и районов, дотации и субвенции бюджетам городов и районов, перечень защищенных статей расходов бюджетов, пояснительную записку.

В эти же сроки глава администрации области доводит до органов местного самоуправления городов и районов следующие данные:

- проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятых в их расчет сумм контингентов этих доходов;

- проектируемые дотации и субвенции, намечаемые к передаче из областного бюджета и их целевое использование;

- перечень доходов и фиксированных долей (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетами городов и районов;

- перечень расходов, передаваемых из областного бюджета и в бюджеты городов и районов.

Органы местного самоуправления вправе в недельный срок после получения данных к проекту бюджета внести свои предложения по их изменению. В случае их отклонения глава администрации области совместно с органами местного самоуправления, внесшими предложения по изменению и уточнению расчетных показателей к проекту бюджета, составляют протокол об имеющихся разногласиях. Протокол содержит в себе обоснование предложений, вносимых органами местного самоуправления города или района, и обоснование отказа областной администрации.

Согласительная комиссия не позднее чем в десятидневный срок выносит решение. В недельный срок после окончания работы согласительной комиссии глава администрации области вносит на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа государственной власти области проект закона "Об областном бюджете", нормативы отчислений от регулирующих налогов, дотации и субвенции для бюджетов городов и районов на очередной финансовый год, а также представляет информацию о консолидированном бюджете области.

По результатам рассмотрения проекта Закона "Об областном бюджете" Законодательный (представительный) орган государственной власти области не позднее 20 октября направляет свои замечания и предложения в администрацию области.

При внесении дополнений по расходам, не учтенным в проекте бюджета, Законодательный (представительный) орган государственной власти области должен показать источники доходов или статьи расходов, подлежащих сокращению.

Глава администрации области вносит уточненный проект Закона "Об областном бюджете" в законодательный (представительный) орган государственной власти области не позднее 1 ноября.

Законодательный (представительный) орган государственной власти области проводит первое чтение областного бюджета не позднее чем за 2 месяца до начала нового финансового года. По итогам рассмотрения принимается постановление о принятии проекта бюджета за основу или его отклонении. В случае принятия проекта бюджета за основу он вносится на постатейное обсуждение. В случае отклонения проект областного бюджета направляется главе администрации области на доработку в недельный срок. После рассмотрения проекта областного бюджета в первом чтении внесение изменений в расчетные показатели не допускается.

Законодательный (представительный) орган государственной власти области на основе постатейного обсуждения принимает не позднее 1 декабря Закон "Об областном бюджете" и в 3-дневный срок направляет его главе администрации области.

Глава администрации области в срок до 10 декабря подписывает Закон "Об областном бюджете" и публикует его.

В случае непринятия Закона "Об областном бюджете" в установленные настоящим законом сроки законодательный (представительный) орган государственной власти области своим постановлением в порядке исключения устанавливает временный регламент по дальнейшему рассмотрению и утверждению Закона "Об областном бюджете".

До принятия Закона "Об областном бюджете" Глава администрации области начиная с 1 января осуществляет ежемесячное финансирование в размере 1/12 объема расходов областного бюджета предыдущего года с сохранением нормативов отчислений предыдущего года.

Компетенция органов местного самоуправления по составлению, утверждению, исполнению соответствующих бюджетов устанавливается их Уставами.

Глава администрации области в двухнедельный срок после утверждения областного бюджета устанавливает порядок его поквартального исполнения.

В случаях, когда при исполнении областного бюджета фактический дефицит бюджета превышает предельный дефицит или происходит значительное снижение поступлений доходных источников, Глава администрации области по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти области может вводить механизм секвестра расходов (кроме защищенных статей).

В ходе исполнения областного бюджета глава администрации области вправе принимать решения о внесении изменений по разделам расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований. В случае необходимости срочного внесения изменений в областной бюджет глава администрации области вправе внести предложения по уточнению областного бюджета на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом государственной власти области.

Доходы, дополнительно полученные при исполнении областного бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляются в областной бюджет, изъятию не подлежат. Порядок использования устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти области по представлению главы администрации области.

В исключительных случаях, когда при максимальной мобилизации всех источников не обеспечивается финансирование неотложных мероприятий, глава администрации области по ходатайству органов местного самоуправления вправе предоставлять нижестоящим бюджетам ссуду.

Органы местного самоуправления, получившие ссуду, используют ее по назначению и обеспечивают погашение ссуды строго в установленные сроки.

В случае возникновения финансовых затруднений, из-за которых не представляется возможным обеспечить погашение ссуды в установленные сроки, глава администрации области вправе решить вопрос о перенесении сроков ее погашения или взыскания ее в установленном порядке.

Право контроля за исполнением областного бюджета принадлежит Законодательному (представительному) органу государственной власти области.

В порядке контроля за ходом исполнения областного бюджета Глава администрации области обязан ежемесячно представлять информацию в Законодательный (представительный) орган государственной власти области.

Глава администрации области представляет отчет об исполнении областного бюджета по основным показателям доходов и расходов в Законодательный (представительный) орган государственной власти области по установленной форме не позднее 30 марта года, следующего за отчетным.

Законодательный (представительный) орган государственной власти области обязан в срок до 1 июня года, следующего за отчетным, рассмотреть отчет об исполнении бюджета за прошедший год и принять по нему Постановление.

Глава администрации области вправе осуществлять контроль за ходом исполнения бюджета города или района и в случае нецелевого использования средств, выделенных из областного бюджета, может уменьшить дотации на данную сумму. При выполнении обязательств бюджета города или района перед областным бюджетом глава администрации области не вправе уменьшать их финансирование. Также Закон Челябинской области регулирует взаимоотношения с федеральным бюджетом, другими элементами финансовой системы.

Несколько актов бюджетного законодательства приняты в Краснодарском крае. Так, Закон Краснодарского края "О порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюджета края, внебюджетных и валютных фондов" от 1 ноября 1995 года состоит из 9 глав: "Общие положения"; "Бюджетная система края и ее организация"; "Внебюджетные и валютные фонды"; "Составление краевого бюджета и бюджета края"; "Порядок рассмотрения и утверждения проектов бюджетов"; "Порядок расходования средств в случае несвоевременного утверждения бюджета"; "Порядок исполнения и внесения изменений в бюджеты"; "Внесение изменений в бюджеты в процессе их исполнения"; "Организация контроля бюджетного процесса". Краткое его содержание приводится ниже.

Бюджетная система и бюджетный процесс в Краснодарском крае строятся в соответствии с:

     - Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав  по

       формированию  и использованию внебюджетных фондов представительных

       и  исполнительных  органов  государственной  власти  республик   в

       составе   Российской  Федерации,  автономной  области,  автономных

       округов,  краев,  областей,  городов  Москвы  и  Санкт-Петербурга,

       органов местного самоуправления";

     - Федеральным законом "О Счетной Палате Российской Федерации";

     - Государственным Уставом Краснодарского края;

     - законами и постановлениями Законодательного Собрания края.

       В бюджетное устройство края включаются следующие элементы:

     - бюджетная система, ее организация;

     - бюджетно-финансовая  политика и взаимоотношения бюджетов c другими

       элементами финансовой системы;

     - бюджетный процесс и бюджетное регулирование.

Составление краевого бюджета и бюджета края производится администрацией края на основе сводного прогнозного финансового баланса, прогноза социально-экономического развития и целевых программ.

Краевой бюджет утверждается законом Краснодарского края.

Исполнение краевого бюджета и бюджета края осуществляется администрациями края, городов и районов.

Законодательное Собрание края осуществляет контроль за целевым использованием собственно краевого бюджета, внебюджетных и валютного фондов.

Контроль за исполнением бюджетов городов, районов, сельских и поселковых территорий возлагается на контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации по Краснодарскому краю.

Решения об использовании свободного остатка средств бюджета, образовавшегося на начало текущего финансового года, доходов бюджета, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета края, сумм превышения доходов над расходами или экономии расходов (далее - свободные денежные средства) принимает глава администрации края на основании утвержденной Законодательным Собранием края сметы расходов с поквартальной разбивкой по основным направлениям.

Глава администрации края имеет право принятия решений по использованию свободных денежных средств в случаях стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций с последующим утверждением на Законодательном Собрании края.

В принимаемых законах и постановлениях Законодательного Собрания края, предусматривающих выделение бюджетных ресурсов, должны быть указаны источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания дополнительных доходных источников или перераспределения расходов.

В соответствии с Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" в бюджетную систему края включаются как самостоятельные части: краевой бюджет, городские бюджеты городов краевого подчинения, районные бюджеты районов, районные (окружные) бюджеты районов (округов) в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Организация бюджетной системы края основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в нее.

Доходная часть бюджетов края каждого уровня состоит из закрепленных и регулирующих доходов. Регулирующая часть доходов определяется отдельным положением. Кроме того, в бюджеты могут поступать трансферты, дотации и субвенции, а также заемные средства.

Расходы бюджетов всех уровней разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет капитальных расходов. В пределах объема доходов соответствующего бюджета возможно образование резервного и целевых фондов.

Положение о каждом внебюджетном и валютном фонде утверждается Законодательным Собранием края.

Средства внебюджетных и валютного фондов находятся на специальных счетах, открываемых администрацией края в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением, определяемым утвержденным Законодательным Собранием края положением о фонде.

     Законодательное Собрание    края   вправе   принимать   решения   об

     образовании   целевых   внебюджетных   фондов,   средства    которых

     формируются за счет:

     - добровольных   взносов   и   пожертвований  граждан,  предприятий,

     учреждений и организаций на соответствующие цели;

     - суммы штрафов за  порчу  и  утрату  объектов  историко-культурного

     наследия,  памятников природы, находящихся в ведении краевых органов

     власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а

     также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

     - штрафов, налагаемых краевой автомобильной инспекцией;

     - поступлений за получение региональных квот на экспорт товаров;

     - других поступлений.

     Средства внебюджетного фонда могут быть направлены на:

     - финансирование мероприятий по поддержке предприятий, нуждающихся в

     перепрофилировании  производства  для  выпуска   товаров   народного

     потребления;

     - капитальный  ремонт  зданий  (помещений)  органов  государственной

     власти края;

     - приобретение   автотранспорта   и   оборудования    для    органов

     государственной власти края;

     - проведение    социально-культурных    мероприятий,    расходы   на

     благотворительные цели;

     - проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

     - проведение мероприятий по восстановлению  и  поддержанию  объектов

     историко-культурного наследия;

     - проведение   мероприятий   по   социальной  защите  населения,  не

     предусмотренных в краевом бюджете.

Средства краевого валютного фонда представляют собой денежные средства в иностранной валюте, находящиеся в соответствии с существующим законодательством в распоряжении органов государственной власти и управления Краснодарского края, являются составной частью его финансовых ресурсов.

Средства краевого валютного фонда хранятся на специальном счете в банке.

     Основными источниками формирования валютного фонда являются:

     - поступление   валюты   от   экспорта   продукции,   выделенной   в

     распоряжение края по региональным квотам;

     - добровольные    отчисления   от   государственных,   коммерческих,

     общественных организаций и частных лиц;

     - иные поступления в соответствии с действующим законодательством.

Уточнение свода доходов и расходов валютного фонда рассматривается и утверждается одновременно с уточнениями бюджета края.

Работу по составлению проекта краевого бюджета и бюджета края организует глава администрации края.

Решение о начале работы над составлением проекта бюджета принимается главой администрации края и включает в себя поручения всем департаментам и структурным подразделениям администрации края в соответствующие сроки:

- разработать и согласовать с районными и городскими органами местного самоуправления прогноз социально-экономического развития края;

- определить объемы финансирования целевых краевых программ;

- разработать сводный баланс финансовых ресурсов.

Глава администрации края не позднее чем за четыре месяца до начала финансового года, при условии согласования в Министерстве финансов Российской Федерации прогнозных показателей по составлению бюджета и получении нормативов отчислений от налогов и доходов в краевой бюджет и трансфертов, представляет на рассмотрение Законодательного Собрания края бюджетное послание.

Бюджетное послание должно включать:

а) отчет предыдущего года, оценку текущего и прогноз краевого бюджета;

б) прогноз основных показателей социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, сведения о государственных доходах края, обоснование и расчеты по целевым программам, нормативам отчислений от регулирующих доходов, суммам дотаций и субвенций, основным разделам в соответствии с новой бюджетной классификацией краевого бюджета и краевых внебюджетных фондов;

в) проект закона о краевом бюджете и приложения к нему:

- прогноз консолидированного бюджета края;

- проект краевого бюджета;

- нормативы отчислений по регулирующим источникам доходов в бюджеты городов и районов края;

- дотации и субвенции бюджетам городов, районов края;

- перечень приоритетных отраслей бюджетного финансирования и защищенных статей;

- капитальные вложения с расшифровкой по районам и городам, направлениям финансирования, финансируемым из краевого бюджета.

Предметом рассмотрения в Законодательном Собрании края являются основные характеристики краевого бюджета:

а) объем доходов бюджета, привлечение в край инвестиций из всех возможных источников с целью финансирования принятых региональных программ;

б) объем расходов бюджета с уточнением размера средств финансовой поддержки важнейших объектов;

в) соответствие структуры расходов бюджета постановлениям Законодательного Собрания, устанавливающим целевые направления социально-экономического развития и приоритетные направления;

г) превышение доходов над расходами или дефицит бюджета и его предельный размер в процентах от суммы расходов;

д) оборотная кассовая наличность;

е) перечень доходов, закрепляемых за бюджетами городов, районов;

ж) нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты городов и районов;

з) дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня.

Проект бюджета, в виде доклада, представляется Законодательному Собранию главой администрации края или его представителем, содоклад - комитетом Законодательного Собрания края по региональной экономической политике, вопросам бюджета, банков, налогов, внешнеэкономических связей, малого и среднего бизнеса и предпринимательства.

После этого проводится обсуждение проекта бюджета.

По итогам обсуждения Законодательное Собрание принимает одно из следующих решений:

а) "Принять проект бюджета и его основные характеристики в первом чтении и направить в комитет по региональной экономической политике, вопросам бюджета, банков, налогов, внешнеэкономических связей, малого и среднего бизнеса и предпринимательства для учета предложений и замечаний и подготовки проекта ко второму чтению". При этом Законодательное Собрание устанавливает предельный срок внесения предложений и замечаний и определяет дату рассмотрения проекта бюджета.

б) "Отклонить проект бюджета и его основные характеристики и возвратить его администрации края на доработку". При этом устанавливается срок не менее 10 дней для представления нового варианта проекта бюджета на рассмотрение в первом чтении или внесения поправок при подготовке проекта ко второму чтению. Новый вариант проекта бюджета направляется Законодательному Собранию и рассматривается им в порядке, установленном настоящим Законом.

Текст принятого Закона "О краевом бюджете" с приложениями направляется для подписания главе администрации в порядке, установленном регламентом Законодательного Собрания, с последующим опубликованием в печати.

Одновременно с Законом "О краевом бюджете" для опубликования направляется постановление Законодательного Собрания о порядке введения Закона в действие.

В случае неутверждения ассигнований в срок администрация края имеет право расходовать средства по ним в размере одной двенадцатой краевого бюджета предыдущего года в течение каждого месяца вплоть до утверждения расходов бюджета Законодательным Собранием. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованных органами исполнительной власти по неутвержденным расходам, не может превышать двадцать пять процентов годовых ассигнований по данным расходам за предшествующий финансовый год, кроме отдельных статей, носящих сезонный характер.

При необходимости может быть принят закон о финансировании расходов из бюджета на определенный период.

По решению Законодательного Собрания края могут утверждаться ассигнования по целевым программам, рассчитанным на несколько лет, которые включаются в бюджеты последующих лет.

На территории края устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета, которая регулируется действующим законодательством о банках и банковской деятельности.

Администрация края и органы местного самоуправления в случаях, когда при исполнении бюджетов фактически дефицит бюджета превышает предельную величину или происходит значительное снижение поступления доходных источников, по согласованию с представительными органами власти могут вводить механизм секвестра расходов (кроме защищенных статей).

Перечень защищенных статей рассматривается Законодательным Собранием края.

Если в ходе исполнения бюджета вышестоящий орган власти в пределах своей компетенции принимает решение, приводящее к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджета нижестоящего уровня, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минимального бюджета средства компенсируются указанным вышестоящим органом власти, принявшим решение, за счет средств его бюджета.

При этом, при исчислении недостающих средств в расчет не принимается свободный остаток средств нижестоящего бюджета, образовавшийся на начало текущего финансового года и не израсходованный к моменту принятия указанного решения.

Передача объектов бюджетного финансирования с одного уровня бюджетной системы на другой в процессе исполнения бюджета осуществляется с передачей соответствующего финансирования.

Законодательное Собрание края и представительные органы местного самоуправления утверждают в составе соответствующих бюджетов сверх предусмотренных расходов объем оборотной кассовой наличности.

Оборотная кассовая наличность может быть в течение года использована на покрытие временных кассовых разрывов и должна быть восстановлена в том же году до размеров, установленных при утверждении.

В ходе исполнения краевого бюджета администрация края вправе принимать решения о внесении изменений по статьям расходов в бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств, кроме защищенных статей.

В случаях, когда при максимальной мобилизации собственных источников не обеспечивается финансирование неотложных мероприятий, администрация края по ходатайству администраций территорий вправе предоставлять возвратную ссуду нижестоящим бюджетам.

Исполнительные органы местного самоуправления, получившие ссуду, обеспечивают ее погашение в строго установленные сроки и используют по назначению.

В случае возникновения финансовых затруднений, из-за которых не представляется возможным обеспечить погашение ссуды в установленные сроки, администрация края в течение финансового года вправе решить вопрос о ее погашении за счет краевого бюджета или взыскания ее учреждением банка в принудительном порядке.

Свободный остаток средств бюджетов городов и районов, образовавшихся на начало текущего финансового года, или экономия в расходах не подлежат изъятию вышестоящими представительными и исполнительными органами власти.

Законодательное Собрание края по представлению администрации края в течение года вносит необходимые уточнения в краевой бюджет и во взаимоотношения с бюджетами городов и районов.

Контроль за формированием краевого бюджета, расходованием средств краевых внебюджетных фондов осуществляет Законодательное Собрание края.

Контроль бюджетного процесса в крае осуществляется:

а) на этапе составления и представления бюджетов в Законодательное Собрание - в форме рассмотрения, обсуждения и утверждения;

б) на этапе исполнения - в форме анализа, проверки отчетов об использовании бюджетов соответствующего года.

Администрация края, городов и районов, районов (округов) в городах, поселков и сельских населенных пунктов обязаны осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им из бюджета ассигнований, средств внебюджетных фондов.

Глава администрации края ежеквартально до 25 числа следующего месяца за отчетным периодом представляет Законодательному Собранию информацию о ходе исполнения краевого бюджета и бюджета края, расходования внебюджетных и валютного фондов, а по итогам первого полугодия и девяти месяцев - оценку исполнения краевого бюджета и бюджета края.

Законодательное Собрание края через комитет по региональной экономической политике, вопросам бюджета, банков, налогов, внешнеэкономических связей, малого и среднего бизнеса и предпринимательства имеет право запрашивать и получать информацию в администрации края по формированию и расходованию краевого бюджета и бюджета края, внебюджетных и валютного фондов в течение всего финансового года.

Для проверки исполнения краевого бюджета и бюджета края, использования валютного фонда администрацией края, а также использования средств внебюджетных фондов органами управления этих фондов Законодательное Собрание края вправе привлечь аудиторов, создать контрольно-счетную палату в установленном законом порядке.

В настоящее время проводится консолидация в федеральном бюджете ряда внебюджетных фондов в соответствии с законом о федеральном бюджете на 1996 г. и указом Президента Российской Федерации от 8 мая 1996 г. N 685. Поэтому законом Краснодарского края от 11 января 1996 года "О порядке рассмотрения и утверждения краевого бюджета и бюджета края" консолидированы в краевой бюджет и бюджет края средства территориальных дорожного, экологического и других внебюджетных фондов, образованных по решениям администрации и Законодательного Собрания края за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.

Этим законом утвержден состав Межведомственной комиссии для прогнозирования доходной части бюджета из департаментов по финансам, экономики, Государственной налоговой инспекции по Краснодарскому краю и управления Федерального казначейства по краю.

На администрацию Краснодарского края возлагается разработка и представление Законодательному Собранию края не только проекта закона о краевом бюджете, но и о бюджете края. Так, установлено, что администрация Краснодарского края:

- разрабатывает основные принципы и характеристики взаимоотношений краевого бюджета с бюджетами районов и городов края на следующий финансовый год;

- представляет Законодательному Собранию Краснодарского края проект закона Краснодарского края "О краевом бюджете и бюджете края" на очередной финансовый год вместе с бюджетным посланием в соответствии со статьей 20 Закона Краснодарского края "О порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюджета и бюджета края, внебюджетных и валютного фондов";

- при необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты края о налоговых льготах представляет в Законодательное Собрание края также проекты соответствующих законов Краснодарского края;

- представляет планируемые расходы краевого бюджета и бюджета края в разрезе бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов;

- ежегодно представляет Законодательному Собранию:

- в срок до 1 ноября - проекты бюджетов на очередной финансовый год целевых бюджетных фондов, консолидированных в краевом бюджете: территориального отделения Федерального экологического фонда Российской Федерации, территориального отделения Федерального дорожного фонда Российской Федерации, краевого фонда социальной защиты и других;

- в срок до 1 ноября - проекты бюджетов на очередной финансовый год государственных внебюджетных фондов, не консолидированных в краевом бюджете: краевого отделения Пенсионного фонда Российской Федерации, краевого отделения Фонда социального страхования Российской Федерации, краевого фонда занятости населения, краевого фонда обязательного медицинского страхования;

- в срок до 1 декабря - адресную краевую инвестиционную программу.

Предложено Главному управлению Центрального банка Российской Федерации по Краснодарскому краю в срок до 1 декабря ежегодно представлять Законодательному Собранию края согласованный с администрацией края проект основных направлений денежно-кредитной политики в крае.

Законодательное Собрание края рассматривает проект закона "О краевом бюджете и бюджете края" на очередной финансовый год в соответствии с главой 5 Закона Краснодарского края "О порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюджета и бюджета края, внебюджетных и валютного фондов".

При отклонении проекта закона Законодательным Собранием края создается согласительная комиссия для уточнения основных показателей проекта краевого бюджета и бюджета края на очередной финансовый год, состоящая из представителей Законодательного Собрания и администрации края.

При рассмотрении проекта закона Краснодарского края "О краевом бюджете и бюджете края" на очередной финансовый год во втором чтении Законодательное Собрание края утверждает ассигнования по разделам и статьям краевого бюджета, определяет перечень защищенных статей краевого бюджета и верхний предел ассигнований по защищенным статьям в процентах к расходам краевого бюджета и бюджета края.

Доходы и расходы внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются одновременно с рассмотрением и утверждением расходов краевого бюджета и бюджета Краснодарского края на финансовый год.

Совершенствуется бюджетное законодательство и в других краях. В Приморском крае 12 сентября 1995 г. был принят, в частности, закон края "О порядке рассмотрения и утверждения краевого бюджета на 1996 год" <136>, согласно которому администрация обязана представить:

- предварительные итоги за 1995 год;

- прогноз социально-экономического развития края в 1996 г.;

- основные принципы и характеристики взаимоотношений краевого бюджета с федеральным и бюджетами органов местного самоуправления;

- прогноз консолидированного бюджета Приморского края на 1996 год, краевую целевую программу за счет средств краевого бюджета, с указанием источников финансирования;

- итоги исполнения за 9 месяцев с оценкой ожидаемого;

- расчеты по всем статьям и разделам краевого бюджета на 1996 год.

Если необходимо, то проекты законов расходов на 1996 г. представляется функциональная и ведомственная бюджетная классификация с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Администрация Приморского края представляет в срок до 25 октября проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- в срок до 30.10.95 адресную краевую инвестиционную программу;

- в срок до 25.10.95 - проекты государственных бюджетных фондов, не консолидированных в краевом внебюджетном фонде Приморского края.

Проект бюджета рассматривается в 3-х чтениях.

До рассмотрения проекта постоянные комиссии Думы представляют в постоянную комиссию Думы по бюджету, налогам и финансам заключения по законопроекту, на основании которых готовится обобщенное заключение, которое представляется на рассмотрение Думы Приморского края.

В первом чтении Дума рассматривает основные характеристики социально-экономического развития Приморского края и проекты постановлений Думы и краевых законов о налогах и утверждает основные показатели краевого бюджета на 1996 год:

- распределение фондов от федеральных краевых налогов и сборов между краевым бюджетом и бюджетами городов и районов Приморского края;

- доходы краевого бюджета в разрезе классификации доходов и видам доходов;

- размеры несбалансированности (дефицит) краевого бюджета в абсолютных суммах и в процентах к расходам краевого бюджета на 1996 год;

- расходы краевого бюджета в целом.

При отклонении проекта создается согласительная комиссия.

Во втором чтении Дума утверждает ассигнования по статьям и разделам краевого бюджета, определяет перечень защищенных статей краевого бюджета и верхний предел ассигнований по защищенным статьям в процентах и расходам краевого бюджета на 1996 год.

В третьем чтении проект закона Приморского края выносится на голосование в целом.

В случае непринятия до 1 января 1996 г. проекта Закона Приморского края принимается закон Приморского края "О финансировании государственных расходов из краевого бюджета в 1 квартале 1996 года".

В Приморском крае приняты законы о краевом внебюджетном фонде, о валютном фонде.

В Хабаровском крае 4 января 1995 г. принимается закон о финансировании расходов до принятия Закона о бюджетной системе Хабаровского края.

В Ленинградской области с целью разграничения доходов и расходов между бюджетом Ленинградской области и бюджетом г. Шлиссельбурга в порядке государственно-правового эксперимента были заключены договоры.

Таким образом, анализ бюджетного законодательства выявляет некоторое разнообразие бюджетного законодательства краев, областей, учитывающего их особенности.

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации разбиваются на три группы: бюджетные права в отношении вышестоящего звена (федерального), затем в области консолидированных бюджетов (нижестоящих) и бюджетные права в части собственного бюджета (своего уровня).

Бюджетные права представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации направлены на защиту их экономических интересов - это, в частности, право получать закрепленные доходы, определенную законодательством финансовую помощь от вышестоящего бюджета (например, трансферты).

Бюджетные права органов субъектов в части своего бюджета (республиканского, краевого, областного, городов Москвы и Санкт-Петербурга, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов) заключаются прежде всего в праве иметь собственный бюджет, внебюджетные фонды, определять направления средств бюджета, оборотную кассовую наличность, образовывать резервы, осуществлять контроль.

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации в части нижестоящих бюджетов это, в основном, права по распределению средств между бюджетами, входящими в состав консолидированных бюджетов.

Субъекты Российской Федерации осуществляют правовое регулирование бюджетных прав нижестоящих представительных и исполнительных органов власти путем принятия своих актов.

В Республике Башкортостан 13 июля 1993 г. принят Закон "О бюджетных правах районных, городских, сельских, поселковых Советов и местных администраций", <137> определивший права районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов в лице их представительных и исполнительных органов власти на получение доходов и расходов средств этих бюджетов. Он включает в себя общие нормы о понятиях, используемых в законе, принципы самостоятельности бюджетов и регулировании финансовых отношений, перечень конкретных источников доходов районных бюджетов (это, в частности, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий и др.), правовые нормы о расходной части бюджета, внебюджетных и валютных фондов, порядок контроля и отчетности об исполнении бюджета и отчетов об использовании средств внебюджетных и валютных фондов.

Закон урегулировал те же общественные отношения, что и соответствующий федеральный закон, на уровне местных бюджетов Республики Башкортостан. К примеру, права представительных и исполнительных органов власти по формированию расходной части бюджетов заключаются в определении финансирования из своих бюджетов мероприятий по социально-экономическому развитию соответствующей территории в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций и т.д., а также с учетом привлекаемых заемных средств; в определении направления использования средств бюджетов на инвестиции, соответствующие целевые программы, а также на совместные программы и др.; установлении в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия.

В городах Москве, Санкт-Петербурге, Ярославле и Калининграде формируются единые городские бюджеты. <138> Интерес представляет и опыт правового регулирования структуры бюджета г. Москвы. Так, формирование <139> конкретных сумм затрат по направлениям может осуществляться ежеквартально на основании регламентированной на год структуры расходной части бюджета г. Москвы в относительных величинах (в процентах). Одновременно могут использоваться приоритетно вариантные допуски отклонений от утвержденных в структуре бюджета пропорций для оперативного маневрирования бюджетными ресурсами в зависимости от степени воздействия инфляции на конкретные отрасли социальной сферы и городского хозяйства.

Бюджетные пропорции города должны формироваться под влиянием программных целей администрации, в числе которых основными являются социальная поддержка малообеспеченных категорий москвичей, строительство нового муниципального жилья, поддержание городских территорий в чистоте, улучшение состояния дорожных покрытий, стабильная работа транспортных систем и обеспечение безопасности граждан за счет усиления материально-технического обеспечения правоохранительных органов.

Финансирование городских программ должно обеспечиваться наряду с бюджетными средствами, гибкой системой тарифно-ценового регулирования, средствами отраслевых, общегородских и окружных внебюджетных фондов, рациональной кредитной политикой отраслей городского хозяйства под залог муниципального имущества или права его аренды, вырученной от коммерческой продажи объектов строительства (в том числе незавершенного), и другими поступлениями, формирующимися за рамками бюджета города.

Законом Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" определены правовые основы оказания централизованной помощи субъектам Федерации, выдачи субвенций из федерального бюджета, а также из внебюджетных фондов. Статьей 5 этого закона было, в частности, предоставлено право органам представительной власти республик в составе Российской Федерации часть субвенций из федерального бюджета направлять на финансирование общегосударственных социальных расходов или капвложений, закрепленных за местными бюджетами, если иное не предусмотрено условиями предоставления субвенций; изменение назначений субвенций, передаваемых в местные бюджеты, не допускается.

Субъекты Российской Федерации принимают акты о субвенциях и дотациях.

К примеру, Закон Республики Башкортостан "О субвенциях районам и городам Республики Башкортостан из республиканского бюджета и внебюджетных фондов" от 13 июля 1993 г. <140>

Кроме общих положений закон установил порядок предоставления и использования субвенций из республиканского бюджета Республики Башкортостан текущих и инвестиционных субвенций, порядок контроля за их использованием органом, определяемым парламентом Республики Башкортостан, и предоставления субвенций из внебюджетных фондов.

Ежегодно принимаемые представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы о бюджетах и решения представительных органов местного самоуправления о бюджетах имеют большое значение для экономического развития соответствующих территорий.

Возьмем для примера Закон Воронежской области "Об областном бюджете на 1996 год", принятый областной Думой 2 февраля 1996 года, <141> содержит 40 статей. Им утвержден областной бюджет; учтены поступления, при этом показаны суммы по основным источникам; установлены нормативы отчислений в бюджеты районов и городов от подоходного налога с физических лиц, удерживаемого предприятиями и налоговыми органами, налога на прибыль предприятий, налога на прибыль, полученную от посреднических операций и сделок, бирж, брокерских контор, банков, других кредитных организаций и страховщиков, налога на добавленную стоимость, акцизов.

Этим законом установлены различные нормативы отчислений в областной бюджет, а именно:

- от подоходного налога с физических лиц по предприятиям, уплачивающим налог в бюджет Лискинского района;

- от налога на прибыль от предприятий, уплачивающих платежи как непосредственно в областной бюджет, так и в бюджеты другого уровня (Лискинского района, городов Воронеж и Нововоронеж);

- от налога на добавленную стоимость по предприятиям, уплачивающим платежи как непосредственно в областной бюджет, так и в бюджеты другого уровня;

- от налога на прибыль от посреднических операций и сделок, бирж, брокерских контор, банков, других кредитных и страховых организаций, уплачивающих платежи непосредственно в областной бюджет; лицензионные сборы за оптовую продажу алкогольной продукции определено зачислять полностью в областной бюджет. Утвержден список предприятий-плательщиков, уплачивающих налог на прибыль и налог на добавленную стоимость непосредственно в областной бюджет.

Ряду плательщиков установлен централизованный порядок уплаты платежей по налогу на прибыль в бюджет.

Определен порядок зачисления средств от взимания транспортного налога в областной бюджет.

Установлены: ставка налога на имущество предприятий в процентах от налогооблагаемой базы в зависимости от видов деятельности предприятий; ставка налога на имущество физических лиц, тарифы платы за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем; сумма централизации земельного налога в областной бюджет.

По двадцати одной позиции законом утверждены функциональная структура расходов и перечень защищенных статей текущих расходов областного бюджета на 1996 год, подлежащих финансированию в полном объеме. Это заработная плата с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в фонд занятости населения; фонд дотаций в бюджеты районов и городов; региональный продовольственный фонд; продукты питания в лечебных учреждениях; медикаменты и перевязочные средства в лечебных учреждениях.

Областная Дума обязала администрацию области представить в месячный срок на утверждение областную инвестиционную программу, а также целевые программы, проект ведомственной структуры областного бюджета и поквартальное распределение доходов и расходов областного бюджета на 1996 год.

Разрешено администрации области финансирование в 1996 году на условиях возвратности и платности расходов по формированию областного продовольственного фонда, по поддержке малого предпринимательства, а также крестьянских (фермерских) хозяйств.

Утверждены объемы дотаций бюджетам городов и районов, а также определено, что фактическое перечисление средств уменьшается на величину предоставляемых из бюджетов районов и городов дотаций, льгот, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. Такая норма в закон о бюджете введена впервые.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 г. фактическое перечисление средств субъектам Российской Федерации, предусмотренных статьей 25 названного закона, уменьшается на величину предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации дотаций, субсидий, льгот, сверх установленных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Между тем, понятие "законодательство Российской Федерации" применяется в указанном законе Воронежской области в широком смысле слова, т.е. следует полагать, что фактическое перечисление средств местным бюджетам из Воронежского областного бюджета уменьшается на величину предоставляемых из местных бюджетов дотаций, субсидий, льгот, сверх установленных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации и законодательных актов Воронежской области.

Администрации разрешено выдавать ссуды за счет средств областного бюджета предприятиям, учреждениям и организациям, не финансируемых из областного бюджета, и вносить в определенных случаях изменения в поквартальную разбивку расходов в пределах 10% годовых назначений департаментов, комитетов, организаций.

В областной бюджет отдельными строками включены территориальный экологический фонд, территориальный фонд медицинского страхования, фонд социальной поддержки населения. Образован лизинговый фонд.

В Закон Воронежской области об областном бюджете включены ряд других норм, так, например, установлен целевой характер средств, выделяемых администрацией отдельным получателям сверх предусмотренных ассигнований. Разрешена централизация средств на проведение газопродукции, даны администрации отдельные поручения, рекомендовано разработать проект закона о минимальных социальных стандартах, установлено, что поквартальное сокращение финансирования по незащищенным статьям осуществлять пропорционально ассигнованиям, утвержденным законом о бюджете.

Однако следует иметь в виду, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относится лишь обеспечение государственных минимальных социальных стандартов на основании статьи 5 Закона Российской Федерации "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поскольку установление государственных минимальных социальных стандартов относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Неудачно сформулирована статья Закона о Воронежском областном бюджете о том, что правовые акты органов государственной власти, противоречащие Закону, не применяются. Конечно, следует полагать, что имеется в виду, что это относится только к правовым актам органов государственной власти Воронежской области.