Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14 февраля 2011 г. по делу N А67-3536/2010 (извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 8 февраля 2011 г.

Областное государственное учреждение "Кожевниковское районное ветеринарное управление" (далее - ОГУ "Кожевниковское райветуправление", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании недействительным распоряжения заместителя руководителя Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области А.Д.М. (далее - Управление Россельхознадзора по Томской области) от 07.04.2010 года N 01-04-185 о проведении проверки юридического лица по оценке соответствия осуществляемой деятельности или действий (бездействий) ОГУ "Кожевниковское райветуправление" обязательным требованиям, принятию мер по недопущению нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии.

Решением от 10.09.2010 Арбитражного суда Томской области (судья Л.А.М.) заявленное ОГУ "Кожевниковское райветуправление" требование удовлетворено, признано недействительным оспариваемое распоряжение Управления Россельхознадзора по Томской области от 07.04.2010 года N 01-04-185.

Постановлением от 12.11.2010 Седьмого арбитражного апелляционного суда указанное решение суда отменено. Принят по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных ОГУ "Кожевниковское районное ветеринарное управление" требований отказано.

В кассационной жалобе ОГУ "Кожевниковское райветуправление", ссылаясь на нарушение арбитражным апелляционным судом норм права; на несоответствие выводов суда, изложенных в судебном акте, установленным по делу обстоятельствам, и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить постановление апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель жалобы считает ошибочным вывод арбитражного апелляционного суда о наличии у Управления Россельхознадзора по Томской области полномочий по контролю за реализацией на территории Российской Федерации федеральных целевых программ (мероприятий) в области ветеринарии, основанный на нормах, изложенных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 года N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", Постановлении Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 года N 201 "Вопросы федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору", поскольку указанные акты не наделяют Управление Россельхознадзора по Томской области такими функциями, это компетенция иного органа - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу Управление Россельхознадзора по Томской области, опровергая доводы кассационной жалобы, считает, что арбитражным судом апелляционной инстанции дана правильная правовая оценка имеющимся в деле доказательствам и сделаны обоснованные выводы. Просит оставить постановление арбитражного апелляционного суда без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив в соответствии с требованиями статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятого судебного акта, изучив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Арбитражным судом апелляционной инстанции установлено и из материалов дела следует, что Управлением Россельхознадзора по Томской области 07.04.2010 вынесено распоряжение N 01-04-185 о проведении плановой проверки юридического лица - ОГУ "Кожевниковское райветуправление", в котором указано, что проверка проводится с целью выявления, пресечения нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации, а также устранения последствий выявленных нарушений.

ОГУ "Кожевниковское райветуправление", считая, что указанное распоряжение Управления Россельхознадзора по Томской области о проведении проверки юридического лица является незаконным, нарушающим его права и законные интересы обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая решение об удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемое распоряжение не содержит четкого по смыслу и содержанию обоснования назначения проверки в форме совместной "документарной и выездной" применительно к положениям пункта 10 статьи 11 и пункта 3 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора и муниципального надзора", необходимости представления названных в пункте 14 распоряжения документов и сведений, документов ветеринарной отчетности за 2009-2010 годы. Управление Россельхознадзора по Томской области не доказало фактическое осуществление заявителем деятельности, указанной в пункте 4 распоряжения, поэтому данное распоряжение является не мотивированным.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое ОГУ "Кожевниковское райветуправление" распоряжение является обязывающим актом, невыполнение которого для заявителя влечет неблагоприятные последствия - привлечение к административной ответственности.

Арбитражный апелляционный суд, отменяя решение суда и принимая новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что Управление Россельхознадзора по Томской области наделено полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий по соблюдению обязательных требований по ветеринарии в отношении ОГУ "Кожевниковское райветуправление".

Кроме того, арбитражным апелляционным судом указано на то, что ОГУ "Кожевниковское райветуправление" не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении оспариваемым распоряжением его прав и законных интересов.

Арбитражный суд кассационной инстанции считает правомерными выводы арбитражного апелляционного суда, при этом отклоняя доводы заявителя кассационной жалобы, исходит из следующего.

В силу положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", статей 199 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации является контроль за соблюдением органами исполнительной власти и должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, иными хозяйствующими субъектами независимо от их подчиненности и форм собственности, общественными объединениями, международными организациями, иностранными юридическими лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства - владельцами животных и продуктов животноводства (далее - предприятия, учреждения, организации и граждане) ветеринарного законодательства Российской Федерации;

Задачи в области ветеринарии в Российской Федерации осуществляют федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии, федеральный орган исполнительной власти по оказанию государственных услуг в области ветеринарии и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в ветеринарии и другой закрепленной сфере деятельности (далее по тексту - федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора) во взаимодействии с ветеринарными службами других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, с государственными ветеринарными службами субъектов Российской Федерации, а также аккредитованные в установленном порядке специалисты в области ветеринарии.

Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образована Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с передачей ей функций по контролю и надзору Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (абзац 8 пункта 13 настоящего Указа).

Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 (далее - Положение) установлено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим отнесенные к ее ведению функции, в том числе функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии.

В соответствии с пунктом 4 Положения, пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 года N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (далее - Постановление N 201) Россельхознадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации.

В рассматриваемом случае в Томской области Территориальным органом Россельхознадзора является Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области.

В соответствии с пунктами 1 - 3 Постановления N 201 Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, селекционных достижений, за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (далее - закрепленная сфера деятельности); Россельхознадзор находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в пределах своей компетенции контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам государственного контроля (надзора) в закрепленной сфере деятельности.

Россельхознадзор в соответствии с подпунктом "д" пункта 6 Постановления N 201 осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности, в том числе: надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения; надзор за соблюдением ветеринарного законодательства Российской Федерации при организации строительства (реконструкции, модернизации) объектов по производству и хранению животноводческой продукции, а также при вводе их в эксплуатацию; ветеринарный и фитосанитарный надзор за производственной деятельностью в морских рыбных портах и на судах рыбопромыслового флота. Кроме того, в силу подпункта "г" пункта 6 Постановления N 201 к компетенции Россельхознадзора дополнительно отнесены также организация и осуществление надзора на государственной границе Российской Федерации, а также на транспорте в закрепленной сфере деятельности.

Пунктом 9.1.1 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области, утвержденного приказом Россельхознадзора от 09.04.2008 N 93 данному Управлению предоставлены полномочия по осуществлению надзора в том числе, за выполнением юридическими лицами и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в закрепленной сфере деятельности.

Проанализировав вышеизложенные нормы права, арбитражный апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что Управление Россельхознадзора по Томской области вправе осуществлять функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, в том числе осуществлять надзор за выполнением юридическими лицами и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в закрепленной сфере деятельности; за реализацией на территории РФ федеральных целевых программ (мероприятий) в области ветеринарии.

Как следует из содержания представленного в материалы дела распоряжения от 07.04.2010 N 01-04-185 задачей проводимой проверки являлось оценка соответствия осуществляемой деятельности ОГУ "Кожевниковское райветуправление" обязательным требованиям законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии, а именно: при межсубъектовых и межгосударственных перевозках поднадзорных грузов; при обороте лекарственных средств и кормовых добавок; при проведении экспертиз; обследований, исследований (испытаний), оценок, проведение отбора проб, образцов, досмотре и осмотре; выдаче ветеринарно-санитарных заключений; при осуществлении и проведении противоэпизоотических мероприятий, финансируемых из федерального бюджета.

Согласно пункту 2.1 Устава ОГУ "Кожевниковское райветуправление" целью деятельности учреждения является поддержание эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия на территории Кожевниковского района Томской области.

Пунктом 2.2 вышеупомянутого Устава определено, что для достижения указанной в пункте 2.1 настоящего Устава цели учреждение осуществляет следующие виды деятельности:

- проведение мероприятий по предупреждению заноса на территорию Кожевниковского района Томской области возбудителей инфекционных заболеваний и ликвидации очагов заразных болезней в случае из возникновения;

- проведение мероприятий по профилактике, диагностике и лечению инфекционных, инвазионных и незаразных болезней животных, а также общих для людей и животных болезней;

- проведение ветеринарно-санитарной экспертизы (ветеринарно - санитарной оценки) подконтрольной государственной ветеринарной службе продукции;

- проведение аттестации (обследований) подконтрольных ветеринарной службе объектов;

- оформление и выдача ветеринарных документов (ветеринарных свидетельств, сертификатов, справок, паспортов, регистрационных удостоверений и д.р.).

Разделом 2 Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 года N 422 установлено, что ветеринарные свидетельства форм 1, 2, 3 (при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации) и ветеринарные справки формы 4 (при перевозке грузов в пределах района (города) выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии.

С учетом изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции правомерно пришел к выводу о том, что проверке по оспариваемому распоряжении подлежала деятельность ОГУ "Кожевниковское райветуправление" по выдаче ветеринарных документов для межсубъектовых и т.д. перевозок.

Вакцинация животных в целях профилактики особо опасных болезней производится в соответствии с перечнем этих болезней утвержденных Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 17.05.2005 года N 81 "Об утверждении перечня карантинных и особо опасных болезней животных" и Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 22.04.2008 года N 217 "Об утверждении Порядка финансирования организации проведения противоэпизоотических мероприятий в 2008 - 2010 годах" за счет средств федерального бюджета.

Следовательно, арбитражный апелляционный суд обоснованно указал на то, что противоэпизоотические мероприятия, проведение которых является целью деятельности ОГУ "Кожевниковское райветуправление" - это в том числе вакцинация, профилактика особо опасных заболеваний, которые в соответствии с указанными приказами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации подлежат оплате из федерального бюджета.

Оценив в порядке, предусмотренном статьями 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный апелляционный суд пришел к правомерному выводу о том, что Управление Россельхознадзора по Томской области имеет полномочия по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий по соблюдению обязательных требований в сфере ветеринарии в отношении ОГУ "Кожевниковское райветуправление" и оспариваемое распоряжение издано должностным лицом в рамках полномочий и вопросы, подлежащие разрешению в ходе проверки, отнесены действующим законодательством к сфере контрольно-надзорных функций Управления Россельхознадзора по Томской области.

В тоже время Учреждением с учетом требований части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении его прав распоряжением от 07.04.2010 N 01-04-185 о проведении проверки данного юридического лица.

При таких обстоятельствах, выводы суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований для признания оспариваемого ОГУ "Кожевниковское райветуправление" распоряжения недействительным являются правомерными.

Арбитражный суд кассационной инстанции считает обоснованным вывод суда апелляционной инстанции о том, что в рассматриваемом случае отсутствует место дублирования со стороны Управления Россельхознадзора по Томской области контрольных функций Управления ветеринарии Томской области, исходя из следующего.

В соответствии с Положением об Управлении ветеринарии Томской области, утвержденному постановлением Губернатора Томской области от 26.10.2007 года N 145, задачей Управления, в части осуществления контрольно-надзорных функций, является лишь надзор за содержанием и обслуживанием животных, производством, переработкой, хранением, транспортировкой и реализацией продовольственного сырья и продуктов животного и растительного происхождения, путем осуществления государственного ветеринарного надзора за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований нормативных правовых актов при содержании и обращении продукции, подконтрольной государственной ветеринарной службе на территории Томской области, т.е. в отношении юридических и физических лиц, осуществляющих вышеперечисленную деятельность.

Вместе с тем, ОГУ "Кожевниковское райветуправление" в рамках уставной деятельности, содержанием и обслуживанием животных, производством, переработкой, хранением, транспортировкой и реализацией продовольственного сырья и продуктов животного и растительного происхождения, не занимается, следовательно, к категории хозяйствующих субъектов, в отношении которых Управление ветеринарии Томской области наделено функциями по осуществлению государственного ветеринарного надзора, не относится.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями части 1, 11 статьи 9, части 1, 3 статьи 11, частью 1 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) пришел к обоснованному выводу о том, что названный Закон предусматривает проведение одной проверки в форме выездной и документарной.

При этом арбитражный суд апелляционной инстанции правомерно указал о том, что при проведении проверок поднадзорных Управлению Россельхознадзора по Томской объектов постоянно возникает необходимость затребования и продукции (препаратов) находящейся в обороте для ее обследования (что возможно только при выездной проверке) и всех необходимых документов на нее (что возможно при документарной проверке).

Типовая форма распоряжения органа государственного контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Обжалуемое распоряжение Управления Россельхознадзора по Томской объектов издано в соответствии с частью 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ и в соответствии с Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 года N 141 "О реализации положений ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (Приложение 1 к Приказу).

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требование ОГУ "Кожевниковское райветуправление" не подлежит удовлетворению, поскольку обжалуемое распоряжение от 07.04.2010 года N 01-04-185 принято в соответствии с действующим законодательством и не нарушает права заявителя жалобы.

В целом доводы, изложенные в кассационной жалобе, направлены по существу на переоценку установленных по делу судом апелляционной инстанции фактических обстоятельств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену обжалуемого постановления (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый, судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

постановление от 12.11.2010 года Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-3536/2010 Арбитражного суда Томской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.