Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 7 февраля 2007 г. N Ф04-9046/2006(30238-А27-33) При новом рассмотрении дела об оспаривании права на осуществление деятельности по пассажирским перевозкам суду необходимо исследовать материалы дела, дать оценку обстоятельствам, на которые стороны ссылаются как на основания своих требований и возражений, рассмотреть заявленные требования по существу исходя из норм действующего законодательства (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа
от 7 февраля 2007 г. N Ф04-9046/2006(30238-А27-33)
(извлечение)

Индивидуальный предприниматель, осуществляющий свою деятельность без образования юридического лица, К. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным приказа от 04.05.2006 N 361 Управлению государственного автодорожного надзора по Кемеровской области (далее - управление) о приостановлении действия лицензии N 42-АСС-1006362 на право осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемый ненормативный акт вынесен с нарушением норм права, остановленных Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" и при отсутствии нарушений лицензионных требований со стороны предпринимателя.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 20.07.2006, оставленным постановлением апелляционной инстанции от 03.10.2006 без изменения, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные инстанции исходили из того, что факт нарушения предпринимателем условий лицензирования при осуществлении перевозки пассажиров транспортом общего пользования доказан.

В кассационной жалобе предприниматель, ссылаясь на неправильное применение судебными инстанциями норм материального права и несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, фактическим обстоятельствам дела, просит состоявшиеся по делу решение и постановление апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных им требований.

Заявитель кассационной жалобы указал, что суд необоснованно не принял во внимание, что управлением при принятии обжалуемого приказа нарушен порядок оформления результатов проверки соблюдения лицензионных требований. Управление пришло к ошибочному выводу о факте грубого и неоднократного нарушения предпринимателем лицензионных требований и условий, выразившихся в осуществлении пассажирских перевозок без утвержденных администрацией города Новокузнецка графиков движения автобуса по частному маршруту N 88. Действующее законодательство в области лицензирования деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом не обязывает предпринимателей согласовывать графики движения автобусов и маршрутных такси с местными органами исполнительной власти.

По мнению заявителя жалобы, вывод судебных инстанций о наличии в действиях предпринимателя состава правонарушения не соответствует фактическим обстоятельствам дела. На момент проверки и принятия приказа предприниматель указанным видом деятельности не занимался.

В отзыве на кассационную жалобу управление решение первой и постановление апелляционной инстанций считает законными, обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Суд кассационной инстанции, в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации изучив материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и процессуального права, находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.

Из материалов дела следует, что К. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица, и в соответствии с имеющейся лицензией N 42-АСС-1006362 оказывает услуги населению г. Новокузнецка по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на городском маршруте N 88.

В ходе проведенных контрольный мероприятий, результаты которых оформлены актами от 30.01.2006 N 21, от 24.04.2006 N 42А, управление пришло к выводу, что движение автобуса, принадлежащего предпринимателю, по маршруту N 88 осуществляется без согласованного с администрацией г. Новокузнецка графика движения. На основании указанных актов в отношении предпринимателя управлением вынесено предписание от 09.02.2006 N 19 об устранении выявленных нарушений, которым на предпринимателя возложена обязанность в срок до 01.03.2006 представить в управление график (расписание) движения автобуса ПАЗ-3205 г/н В 977 ОА, работающему по маршруту N 88, утвержденный администрацией г. Новокузнецка, не выполненное предпринимателем.

В связи с не устранением допущенных нарушений лицензионных требований, управление приказом от 04.05.2006 N 361 приостановило действие лицензии предпринимателя N 42-АСС-1006362 от 04.05.2005 на право осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом сроком на 2 месяца.

Несогласие с указанными действиями управления по изданию приказа от 04.05.2006 N 361 послужило основанием предпринимателю для обращения с настоящим заявлением в суд.

Арбитражный суд Кемеровской области, указав на правомерное приостановление управлением действия лицензии, в удовлетворении заявленных требований предпринимателю отказал.

Кассационная инстанция считает данные выводы суда первой и апелляционной инстанций недостаточно обоснованными.

На основании пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо, также как и индивидуальный предприниматель, может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ) лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом; под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Статья 3 данного Федерального закона определяет также основные принципы осуществления лицензирования, к которым относятся, в частности, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

На основании статьи 13 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом определены пунктом 3 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2002 N 402.

Приостановление действия лицензии на право осуществления определенного вида деятельности представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Кассационная инстанция считает, что лицензирующие органы, осуществляющими свою деятельность в рамках предоставленных им полномочий, вправе приостанавливать действие лицензий субъектов предпринимательской деятельности по результатам принятия мер лицензионного контроля только в порядке и на основании, предусмотренном законом.

Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Пунктом 3 статьи 12 данного закона установлено, что к отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Данные нормы права согласуются с правилами, установленными пунктом 12 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2002 N 402, регламентирующими порядок оформления результатов лицензионный контроля деятельности, связанной с перевозкой пассажиров и грузов автомобильным транспортом.

Нарушение должностными лицами контролирующего органа при осуществлении лицензионного контроля норм права, установленных пунктом 3 статьи 12 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2002 N 402 влечет нарушение прав и законных интересов проверяемого лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также может свидетельствовать нарушении контролирующими органами и их должностными лицами представленных федеральными законами и иными правовыми актами полномочий.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателем требований, исходил из того, что факт выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений и (или) грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий подтверждается актами управления от 30.01.2006 N 21 и от 24.04.2006 N 42А.

Однако в соответствии с частью 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения судом должны быть указаны фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

Суд апелляционной инстанции, оставляя без изменения решение суда, указал, что отсутствие оформленных с учетом требований Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" акта установленной формы не свидетельствует об отсутствии у лицензирующего органа оснований для приостановления действия лицензии поскольку факт грубого нарушения предпринимателем лицензионных требований подтвержден материалами дела и не опровергнут заявителем жалобы.

Как следует из отзыва на кассационную жалобу, представленного управлением в суд кассационной инстанции, какая-либо отдельная проверка в отношении деятельности ИП К. не проводилась.

Без осуществления проверки факт нарушения лицензионных требований установить не представляется возможным.

Согласно пункту 13 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2002 N 402 руководитель лицензирующего органа (либо по его поручению должностное лицо этого органа) принимает меры в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" только в случае нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, выявленных при проведении проверки.

Кассационная инстанция считает, что в нарушение требований статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд не указал, на основании мотивов он отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы предпринимателя, участвующего в деле, о нарушении управлением процедуры осуществления мероприятий лицензионного контроля, о нарушении его прав в ходе данных мероприятий; суд не указал законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, приняв в качестве надлежащих доказательств нарушения лицензионных требований представленные управлением акты от 30.01.2006 N 21 и от 24.04.2006 N 42А, а вывод о возможности неприменения при проведении мероприятий лицензионного контроля правил, установленных Федеральным законом от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" основан на неправильном применении норм права.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы или должностное лицо (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку оспариваемый предпринимателем приказ транспортной инспекции о приостановлении действия лицензии основан на положениях пункта 1 статьи 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", транспортная инспекция должна была доказать наличие таких фактов неоднократных или грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут служить основанием для приостановления действия лицензии. При этом, в силу основных принципов осуществления лицензирования, установленных Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ, надлежащими доказательствами нарушения лицензионных требований и условий, могут быть только такие доказательства, предоставление которых предусмотрено федеральными законами, другими нормативными актами, а также отвечающими требованиям статей 67 и 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд кассационной инстанции находит, что доводы предпринимателя о нарушении его прав и законных интересов в ходе принятия оспариваемого ненормативного акта подлежат дополнительному исследованию и оценке арбитражным судом.

Судом первой инстанции установлено, что 30.10.2003 управлением по транспорту и связи администрации г. Новокузнецка был принят приказ N 333 "Об утверждении паспорта маршрута N 88", которым утвержден паспорт автобусного маршрута с количеством графиков движения, рассчитанного исходя из одновременного разрешенного использования на маршруте 22 единиц транспортных средств. 12.01.2004 начальником управления по транспорту и связи администрации г. Новокузнецка утверждено расписание маршрутного такси N 88 "30 квартал - ЦВТИ" из расчета одновременного движения по маршруту на двадцати двух автобусов.

Возражая относительно неправомерных, по его мнению, действий управления, предприниматель утверждал, что он не допускал нарушения лицензионных требований и условий, поскольку движения по автобусному маршруту осуществлял на основании указанного расписание маршрутного такси N 88 "30 квартал - ЦВТИ", утвержденного начальником управления по транспорту и связи администрации г. Новокузнецка. Данное расписание получено им от осуществлявшего диспетчерские функции

Некоммерческого партнерства "Авто Лайн". Некоммерческое партнерство "Авто Лайн" не утверждало график движения автобусов, а организовывало движение по маршруту N 88 только в соответствии с разрешительной документацией, предоставленной администрацией г. Новокузнецка, определяя время конкретных автобусов в соответствии с имеющемся, утвержденным в установленном законом порядке полномочным органом, графиком движения автобусов.

Проверка указанных доводов предпринимателя, а также законность предоставления уполномоченным органом расписания движения автобусов на весь маршрут, а не на каждый индивидуальный автобус в отдельности, судом не осуществлялась.

Подлежат также дополнительной проверке доводы предпринимателя о том, что, выполнив предписание управления, он неоднократно обращался в управление с указанием принятых мер по устранению нарушений, указанных в предписании, а также о том, что во исполнение предписания заявитель передал все права по распоряжению транспортными средствами другому предпринимателю на основании договора аренды и на момент принятия оспариваемого ненормативного акта лицензионную деятельность не осуществлял.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции считает, что Арбитражный суд Кемеровской области принял решение по делу на основании неполно исследованных обстоятельств дела, что могло привести к принятию неправильного решения. В связи с данными причинами принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела арбитражному суду необходимо исследовать материалы дела, дать оценку обстоятельствам, на которые стороны ссылаются как на основания своих требований и возражений, рассмотреть заявленные требования по существу, исходя из норм действующего законодательства и замечаний кассационной инстанции принять законное решение, разрешить вопрос о распределении между сторонами расходов по оплате государственной пошлины, в том числе и за рассмотрение дела в кассационной инстанции.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

решение от 20.07.2006 и постановление апелляционной инстанции от 03.10.2006 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-10446/2006-5 отменить, дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию этого же арбитражного суда. Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.