Учреждение как субъект гражданского права (Леонова Г.Б., "Вестник Московского университета", Серия 11, Право, 1998, N 1)

Учреждение как субъект гражданского права

В последние годы появление в нашем гражданском законодательстве новых организационно-правовых форм юридических лиц, в частности хозяйственных обществ и товариществ, незаслуженно отвлекло внимание исследователей от известной ранее правовой конструкции юридического лица - учреждения. Тем не менее учреждение, как и прежде, довольно распространенный субъект гражданского оборота и включает в себя органы государственной власти и управления, суд, прокуратуру, республиканские, городские, районные больницы, поликлиники, образовательные учреждения, библиотеки, музеи, театры и др. Общие положения об учреждении содержатся в ГК РФ, а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Так, на сегодняшний день действуют законы "О библиотечном деле", "О музейном фонде и музеях в Российской Федерации", "Об образовании" (в редакции Закона от 13 января 1996 г.), "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" 1.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

В отличие от подавляющего большинства юридических лиц, учреждение не входит в число собственников принадлежащего им имущества, а, как и унитарные предприятия, является субъектом ограниченного вещного права; к последнему в основном относится право оперативного управления. В отдельных же случаях (об этом речь пойдет далее) учреждение может быть субъектом и другого вещного права. Как известно, ограниченные вещные права производны от права собственности. В законе определены их виды, те из собственников, которые вправе установить такое вещное право, субъект, содержание субъективного права и пределы его осуществления. Никто не вправе установить вещное право, не предусмотренное законом.

В ГК отсутствует указание на то, кто может быть собственником имущества учреждения, и поэтому, по общему правилу, учреждение может быть создано любым субъектом гражданского права: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическими лицами и гражданами. Однако в зависимости от целей деятельности учреждения в законе или других правовых актах определяется, на базе какой собственности может быть создано учреждение того либо иного профиля. Так, только государственная собственность лежит в основе органов государственной власти и управления, суда, прокуратуры, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением (п. 2 ст. 11 Закона об образовании). К числу учреждений, базирующихся на федеральной государственной собственности, относятся и учреждения культуры, включенные в перечень особо ценных объектов культурного наследия (например, Государственный Эрмитаж, Государственный академический Мариинский театр, Государственный исторический музей).

Финансируются за счет бюджетных средств субъектов Российской Федерации учреждения, созданные в государственной системе органов социальной защиты населения: специальные дома-интернаты (специальные отделения) для престарелых и инвалидов, учреждения службы медико-социальной экспертизы, учреждения для лиц без определенного места жительства и занятий (дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы и т. д.)2. Решение о создании подобных учреждений принимается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно с учетом потребностей.

Несмотря на то что частные собственники наделены правом создавать учреждения, подавляющее большинство учреждений функционирует за счет финансирования из государственного и (или) местного бюджетов. Допускается и совместное финансирование различными собственниками (п. 1 ст. 29 Закона о музеях)3, в том числе с участием иностранных граждан и юридических лиц (п. 1 ст. 4 Закона об образовании).

Финансирование учреждения может быть как полным, так и частичным. Предусматривая возможность частичного финансирования собственником созданного им учреждения, законодатель, вероятно, имел в виду, что недостающие денежные средства учреждение должно каким-то образом "зарабатывать", т. е. заниматься деятельностью, направленной на получение прибыли. Об этом свидетельствует и норма о том, что учреждение может заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью (п. 2. ст. 298 ГК). К сожалению, в ГК не оговорен минимальный объем финансирования собственником (3%, 15% или более). Именно из-за того, что "зарабатывание" может поставить под угрозу основные цели деятельности учреждения, органы государства находятся на полном финансировании собственника. Применительно к этого рода деятельности "организационно-правовая форма учреждения оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности"4.

Отсутствие в ГК регламентации минимального объема финансирования привело к тому, что в законах об образовании (п. 1 ст. 41) и о высшем образовании (п. 2 ст. 28) предусматривается возможность функционирования образовательного учреждения на условиях полного самофинансирования. Это означает, что учредители только принимают участие в формировании минимального первоначального уставного капитала (размер которого может быть недостаточен для функционирования учреждения в течение одного месяца) и не несут никакой обязанности по финансированию созданного ими учреждения. Полное самофинансирование противоречит правовой природе учреждения: в данном случае термин "учреждение" применяется не к организационно-правовой форме, а к юридическим лицам, осуществляющим определенного рода деятельность.

Представляется, что в ГК следовало предусмотреть нормы как о минимальном размере уставного капитала, так и о минимальном объеме финансирования собственником, при нарушении которых учреждение должно быть ликвидировано либо преобразовано, например, в фонд либо автономную некоммерческую организацию, поскольку специальная правоспособность названных юридических лиц (за исключением управленческих функций) совпадает со специальной правоспособностью учреждения (п. 1 ст. 118, п. 1 ст. 120 ГК, п. 1 ст. 10 Закона о некоммерческих организациях)5.

Итак, свою деятельность учреждение осуществляет за счет денежных средств, выделяемых ему собственником. Однако для реализации поставленных целей только одного этого недостаточно, требуется иное движимое и недвижимое имущество (здания, земельные участки и др.). Поэтому при создании учреждения собственник, определяя объем финансирования, выделяет часть своего имущества и закрепляет ее за вновь созданным учреждением в качестве необходимого имущества. Если речь идет о государственной собственности, то от имени государства выделение имущества осуществляет Мингосимущество России.

Будучи полноправным субъектом гражданского оборота, учреждение, как всякое юридическое лицо, реализует свою деятельность на основании учредительных документов. В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях к учредительным документам учреждения относятся решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. В случаях, предусмотренных законом, учреждение может действовать на основании общего положения об организациях данного вида6.

При создании учреждения на базе федеральной собственности от имени собственника выступают различные уполномоченные им органы. Предшествуют же этому постановления Правительства России о создании учреждения (в этом акте содержатся указания соответствующим государственным органам по его реализации7) или об утверждении устава (положения) уже существующего учреждения8 либо указ Президента России9.

В целях единообразного правового положения учреждений одного профиля деятельности Правительством Российской Федерации утверждаются типовые (примерные) положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица. В настоящее время принято более 10 типовых (примерных) положений, регулирующих деятельность учреждений в области образования и социальной защиты населения, в частности, Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев, Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии10.

В содержании устава наряду с выполнением общих требований (п. 1 ст.3 Закона о некоммерческих организациях) следует указать источник финансирования, основные функции, правовой режим имущества, его целевое назначение, права собственника в отношении принадлежащего учреждению имущества, а также наличие или отсутствие у учреждения права на самостоятельную хозяйственную деятельность.

Отдельные виды учреждений от других юридических лиц отличает то обстоятельство, что указанные учреждения могут финансироваться одним лицом, а их учредителем - выступать другое лицо. Например, создание государственных музеев проводится на основании акта Правительства России независимо от источника финансирования - федеральный бюджет и (или) бюджет субъекта Российской Федерации (ст. 29 Закона о музеях).

Говоря об учредительных документах, следует отметить, что в Законе об образовании используются еще два понятия: "договор между учредителем и юридическим лицом" (п. 3 ст. 11) и "договор между учредителями" (если финансирование будет осуществляться несколькими субъектами - п. 3 ст. 33). В п. 1 ст. 10 Закона о высшем образовании термин "учредительный договор" впервые в законодательстве употребляется в качестве одного из учредительных документов учреждения: "...вуз создается в соответствии с решением собственника или условиями учредительного договора". Данное определение правовой природы договора между учредителями представляется ошибочным. Анализ норм ГК об учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 84, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122) свидетельствует о том, что заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при создании юридических лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества, и, во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных ГК. Поскольку учреждение не входит ни в одну из указанных групп, постольку договор между учредителями при создании учреждения не может рассматриваться как учредительный.

По правовой природе исследуемый договор можно отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество юридического лица принадлежит им на праве общей долевой собственности, а размер долей определяется в зависимости от участия каждого в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности11. На наш взгляд, конструкция права общей долевой собственности в современных условиях не совсем приемлема для конструкции юридического лица. Поэтому в ГК следовало бы указать на недопустимость совместного финансирования учреждения несколькими субъектами либо сохранить возможность такого финансирования лишь для учреждений, созданных на базе государственной и муниципальной собственности.

Руководит учреждением на основе единоначалия должностное лицо: министр, директор, ректор. По общему правилу, назначает на должность руководителя учреждения и освобождает от нее собственник. Назначение руководителя учреждения в отличие от подобного назначения на унитарных предприятиях, согласно ГК, не является исключительным правом собственника. Поэтому применительно к образовательным учреждениям возможно не только назначение, но и избрание руководителя на должность (п. 4 ст. 35 Закона об образовании). Непосредственное руководство государственным, муниципальным вузом осуществляет ректор, избираемый тайным голосованием общим собранием (конференцией) сроком до 5 лет и утверждаемый в должности органом управления образованием, в ведении которого находится вуз. Назначение ректоров в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования не допускается, а статус руководителя государственных образовательных учреждений федерального подчинения устанавливается Правительством Российской Федерации12.

Негосударственным образовательным учреждением (за исключением вузов) руководит непосредственно учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем (п. 1 ст. 36 Закона об образовании).

Устав государственного, муниципального вуза, утвержденный собственником, действует не более 1 года, затем вуз продолжает функционировать на основании устава, принятого общим собранием (абз. 5 п. 3 ст. 12, абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона о высшем образовании). В этом заключается различие вуза и учреждений другого вида деятельности.

Таким образом, применительно к учредительным документам имеет место несоответствие между Законом о некоммерческих организациях и законами об образовании и о высшем образовании. И поскольку в ГК не указывается, кто вправе принимать устав учреждения, то представляется, что принятие устава вуза общим собранием правомерно, потому как Закон о высшем образовании определяет особенности правового положения названного вида учреждений.

Право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника (п. 1 ст. 299 ГК).

Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А. В. Венедиктова13 в тот период, когда перед учеными стал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота. Законодательное закрепление данная конструкция получила в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. 14

В соответствии с действующим законодательством правом оперативного управления обладают и коммерческие, и некоммерческие юридические лица. Содержание права оперативного управления раскрывается в п. 1 ст. 296 ГК: "Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения". На первый взгляд создается впечатление единого содержания субъективного права и прежде всего в отношении правомочия распоряжения. Судя по содержанию п. 1 ст. 296 ГК, можно прийти к выводу о том, что и казенное предприятие, и учреждение обладают правом распоряжения принадлежащим им имуществом. Однако из положений п. 1 ст. 297 и п. 1 ст. 298 ГК вытекает совсем иное. Так, при наличии согласия собственника казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а произведенную им продукцию реализует самостоятельно (п. 1 ст. 297 ГК). Учреждение же не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК).

Следовательно, казенное предприятие обладает ограниченным правом распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества; учреждение же полностью лишено данного права, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете, поскольку без этого невозможно осуществление его деятельности. Право оперативного управления казенного предприятия по содержанию несколько шире права оперативного управления учреждения. Первым охватываются право владения, право пользования и ограниченное право распоряжения. Второе же включает в себя право владения и право пользования, право распоряжения движимым имуществом распространяется только на денежные средства, выделяемые по смете. Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, учреждение распоряжаться не вправе. "При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества"15.

Однако указание в п. 1 ст. 296 ГК на наличие правомочия распоряжения в содержании права оперативного управления повлекло за собой весьма распространенную ошибку в нормативных актах, определяющих правовой режим имущества применительно к различного вида учреждениям. В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона об образовании образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора или передавать во временное пользование находящееся в его оперативном управлении имущество; в п. 4 ст. 29 Закона о музеях установлено право музея сдавать в аренду недвижимое имущество; нормы о праве учреждения выступать в качестве арендодателя и передавать свое имущество во временное безвозмездное пользование имеются и в большинстве уставов, в типовых, примерных положениях, утвержденных Правительством. Различие между ними лишь в том, что в одних случаях для реализации этого права требуется согласие собственника16, а в других - нет17, в третьих - согласие необходимо только в отношении недвижимого имущества18. Применительно к отдельным видам учреждений такое согласие собственника упомянуто в постановлении Правительства России от 24 марта 1997 г. "О предоставлении государственным научным организациям права сдачи относящегося к федеральной собственности имущества в краткосрочную аренду"19.

Даже среди ученых есть мнение, что в силу ст. 298 ГК учреждение вправе выступать в качестве арендодателя в отношении принадлежащего ему на праве оперативного управления имущества20.

Поскольку содержание права оперативного управления учреждения осталось неизменным с 1961 г. и на практике заключение договора аренды в отношении имущества учреждений - достаточно распространенное явление (книжные киоски, буфеты и др.), постольку было бы целесообразно предоставить учреждению право с согласия собственника сдавать в аренду любое находящееся у него имущество (тем более что библиотеки, музеи предоставляют во временное пользование имеющиеся у них фонды, и это является одним из способов осуществления целей их деятельности), и указать на то, что арендные платежи остаются в распоряжении учреждения и направляются исключительно на поддержание технического состояния недвижимого имущества (подобное положение включено в п. 4 ст. 29 Закона о музеях) либо на реинвестирование основной деятельности (п. 2 ст. 45 Закона об образовании). Максимальный срок договора аренды можно установить в зависимости от свойств объекта21.

Права владения и пользования, как и правомочие распоряжения, имеют известные пределы, через которые проявляется ограниченный характер этого вещного права. В отличие от собственника, владеющего и пользующегося принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, учреждение реализует права владения и пользования только в строгом соответствии с целями деятельности, назначением имущества. В противном случае собственник может изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество (п. 2 ст. 296 ГК) и распорядиться им по своему усмотрению. Указанное право распространяется на все имущество учреждения, за исключением денежных средств22.

Помимо распоряжения имуществом, назначения на должность и освобождения от нее руководителя, контроля за целевым использованием имущества и его сохранностью, за надлежащей реализацией целей деятельности собственник вправе разрешать осуществление самостоятельной хозяйственной деятельности, принимать решение о реорганизации23, ликвидации учреждения24; о продаже или об ином отчуждении имущества, закрепленного за учреждением. В то же время новый собственник, приобретая вещь с обременением, обязан сохранить целевое использование имущества учреждения (ст. 300 ГК). Вместе с тем на собственнике лежат обязанности по созданию всех необходимых условий для полноценного функционирования учреждения и прежде всего своевременное финансирование. При недостаточности денежных средств собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК).

Более детально права собственника должны быть отражены в уставе, однако в отношении некоторых объектов с учетом их особенностей права собственника в отношении имущества учреждения регламентированы непосредственно в законе25.

Размер имущества учреждения может увеличиваться и уменьшаться. О возрастании объема имущества учреждения может свидетельствовать увеличение финансирования собственником. Однако пока это малоактуально, так как на практике собственник не выполняет своих обязательств по финансированию учреждений на выплату заработной платы, не говоря уже о том, что сокращается, а порой и полностью отсутствует финансирование на приобретение новейшего оборудования, на пополнение библиотечного и музейных фондов и т. п. Одним из способов увеличения размеров имущества является заключение договора купли-продажи, но здесь расходуются средства, выделяемые собственником по смете. Независимо от собственника имущество может быть приобретено по договорам дарения, пожертвования, в результате наследования и иных безвозмездных сделок. Несмотря на то, каким способом приобретено имущество, возмездно или безвозмездно, непосредственно от собственника или других лиц, в соответствии с п. 2 ст. 299 ГК данное имущество поступает в оперативное управление учреждения.

Среди перечисленных способов приобретения имущества в нашем законодательстве впервые закреплено пожертвование (дарение вещи или права в общеполезных целях). Пожертвование может быть обусловлено использованием имущества по определенному назначению либо без такового обременения (абз. 1 п. 1 ст. 582 ГК). Учреждение, принимающее пожертвование с условием использовать его по определенному назначению, должно вести обособленный учет всех операций с таким имуществом (абз. 2 п. 3 ст. 583 ГК). Изменение целевого назначения пожертвованного имущества возможно лишь при наличии одновременно двух условий: из-за изменившихся обстоятельств имущество нельзя использовать в соответствии с указаниями жертвователя; жертвователь согласен на изменение целевого назначения, в случае же смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица-жертвователя целевое назначение изменено по решению суда (п. 4 ст. 582 ГК).

Если имущество используется не в соответствии с обусловленным жертвователем назначением либо целевое назначение пожертвованного имущества было изменено при отсутствии указанных выше условий, жертвователь вправе требовать отмены пожертвования. Право на отмену пожертвования принадлежит и правопреемникам жертвователя. Вместе с тем неясно, почему правопреемник, обладая правом принять решение об отмене пожертвования, не может дать согласие на изменение назначения использования пожертвованного имущества. Кроме того, законодатель, употребляя термин "требовать отмены", не уточняет, к кому должно быть предъявлено такое требование и в какой форме. На наш взгляд, в законодательстве целесообразно четко указать, что жертвователь или его правопреемник имеют право обратиться в суд об отмене пожертвования.

На принятие имущества по безвозмездным сделкам не требуется чьего-либо разрешения. Означает ли это, что если назначение пожертвования противоречит цели деятельности данного учреждения, то последнее может отказаться от принятия имущества? Исходя из того, что договор пожертвования является разновидностью договора дарения, видимо, на этот вопрос следует ответить положительно.

ГК РФ не устанавливает, в каких случаях собственник вправе изъять излишнее имущество. Поэтому возможна ситуация: при значительном увеличении имущества учреждения (за исключением денежных средств) собственник изымает лишнее имущество. В сложившихся обстоятельствах учреждение может предъявить к собственнику иск о защите нарушенного права (ст. 301, 305 ГК).

Наиболее распространенный способ увеличения имущества учреждения - реализация предоставленного собственником права осуществлять приносящую доходы деятельность26.

К сожалению, в ГК РФ не учтена имевшаяся в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г. регламентация правового режима доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества. А фраза "поступают в самостоятельное распоряжение учреждения" привела к различному ее толкованию. В одних нормативных актах эта не совсем удачная формулировка считается основанием возникновения права собственности, например, положение о том, что образовательному учреждению принадлежит право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные за их счет объекты права собственности - п. 7 ст. 39 Закона об образовании. В других актах указанная формулировка признается основанием возникновения права оперативного управления, в частности, устанавливается, что имущество, приобретенное Госфильмофондом России за счет получаемых от собственной творческо-производственной деятельности доходов в правовом отношении приравнивается к имуществу, закрепленному за Госфильмофондом РФ на праве оперативного управления - п. 15 Положения27.

Нет единого мнения по поводу правовой природы названного субъективного права и среди ученых. По мнению одних, "если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, на в рамки права хозяйственного ведения"28. Другие утверждают, что "такое имущество не может быть изъято у него (учреждения. - Г.Л.) без его согласия, по решению комитетов по управлению имуществом или др. муниципальных или государственных органов (п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 17 сентября 1992 г.). Это правило по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения"29. "Характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно является правом хозяйственного ведения"30. Мы придерживаемся последней точки зрения.

Учреждение - некоммерческое юридическое лицо, а потому собственник не имеет права на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении учреждения. Сказанное в полной мере соответствует абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК, поскольку указанная норма закрепляет право, а не обязанность собственника, и на практике данное правомочие широкого распространения не получило. Исходя из этого, следует признать несоответствующим ГК РФ положение о том, что при осуществлении учреждением деятельности, связанной с получением доходов, собственник получает право на часть дохода от использования закрепленных за ним объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением (п. 5 ст. 43 Закона об образовании), а заключенные на основании данной нормы договоры - ничтожными.

Согласно ГК РФ, учреждение вправе быть учредителем других юридических лиц. Так, финансируемые собственником учреждения могут стать участниками хозяйственных обществ и товариществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом (п. 4 ст. 64); общественные и иные некоммерческие организации, в том числе учреждения, имеют право добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций (п. 2 ст. 121 ГК, п. 8 ст. 13 Закона об образовании, п. 1 ст. 14 Закона о высшем образовании).

Полагаем, что приведенные нормы применимы только к тем учреждениям, которые обладают имуществом и на праве оперативного управления, и на праве хозяйственного ведения, и лишь в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. На учреждения - субъекты права оперативного управления эти нормы не распространяются.

В соответствии с п. 4 ст. 66 ГК РФ для реализации права участвовать в хозяйственных обществах и товариществах учреждение должно получить согласие собственника. И здесь не имеет значения, какое имущество будет выступать в качестве вклада: движимое или недвижимое. В этом проявляется ограничение в содержании права хозяйственного ведения учреждения, что в полной мере соответствует абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК.

Для учреждения, участвующего в ассоциации, ГК РФ никаких ограничений в осуществлении им субъективного права не устанавливает. Подобная позиция представляется не совсем оправданной, поскольку в данном случае (так же, как и при создании хозяйственных обществ и товариществ) речь идет о прекращении права собственности, а в отдельных случаях о субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения. Участвуя в товариществе на вере, в акционерном обществе или обществе с ограниченной ответственностью, учреждение несет только риск потери вклада, участие же в обществе с дополнительной ответственностью и в ассоциации предполагает субсидиарную ответственность по обязательствам этих юридических лиц.

Вступление учреждения в ассоциацию (союз) в качестве нового участника может быть обусловлено ответственностью по обязательствам ассоциации (союза), возникшим до его вступления (п. 3 ст. 123 ГК). Независимо от основания прекращения членских отношений (на добровольной основе или в принудительном порядке) учреждение (как и другой участник ассоциации) несет субсидиарную ответственность по обязательствам ассоциации (союза) пропорционально своему взносу в течение двух лет с момента выхода (исключения). "Характер и пределы дополнительной ответственности членов ассоциации (союза) по долгам должны определяться в учредительных документах, в т. ч. с учетом имущественного положения юридических лиц - несобственников (унитарных предприятий и учреждений)"31.

Из прямого толкования п. 2 ст. 120 ГК вытекает, что при недостаточности денежных средств у учреждения собственник всегда несет ответственность, независимо от того, что часть имущества может принадлежать учреждению на праве хозяйственного ведения. А в соответствии с п. 8 ст. 114 ГК собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, если ответственность собственника предусмотрена ГК или учредительными документами юридического лица.

"Очевидно, нет препятствий к тому, чтобы указанное имущество, находящееся на отдельном балансе, стало дополнительным по отношению к денежным средствам объектом взыскания по долгам учреждения"32. "Данным имуществом учреждение самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности... объектом взыскания кредиторов учреждения здесь, следовательно, может быть любое имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное прежде всего для этих целей на отдельном балансе"33. Очень жаль, что эти положения не нашли четкого отражения в ГК.

С нашей точки зрения, учреждение не должно обладать правом на участие в создании и деятельности других юридических лиц, поскольку это противоречит правовой природе учреждения. Доходы и имущество, приобретенные за счет разрешенной собственником хозяйственной деятельности, должны идти на реинвестирование основной деятельности, восполняя одновременно пробел в финансировании собственника.

Даже если признавать возможность участия учреждения в создании и деятельности других юридических лиц, то в ГК необходимо было указать, что такое возможно, во-первых, только при наличии согласия собственника и, во-вторых, лишь в отношении имущества, принадлежащего учреждению на праве хозяйственного ведения.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что отсутствие в ГК должного внимания к конструкции учреждения привело к появлению противоречий в содержании различных законов и многочисленных подзаконных нормативных актов. Подобные противоречия рано или поздно породят конфликтные ситуации, и тогда главным "камнем преткновения" будет вопрос о праве собственности и пределах осуществления субъективного права учреждения.

------------------------------

1  СЗ РФ. 1995. N 1. Ст.1; 1996. N 22. Ст. 2591 (далее - Закон о музеях);

   N 3. Ст. 150; N 35. Ст. 4135 (далее - Закон о высшем образовании).

2  Постановления  Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г.

   N 338, от 13 августа 1996 г.  N 965, от 5 ноября 1995 г.  N 1105 // СЗ

   РФ. 1995. N 17. Ст. 1544; 1996. N 34. Ст. 4127; 1995. N 46. Ст. 4454.

3  См.,  напр.,  раздел III  Положения о Политехническом музее (источники

   финансирования на 1994 г.: федеральный бюджет - 47 %; бюджет субъектов

   Российской     Федерации  -  3;     отчисления   на    воспроизводство

   минерально-сырьевой  базы,  оставляемые  в  распоряжении    добывающих

   предприятий для самостоятельного  финансирования   геологоразведочных

   работ,  -  47;     отечественные   и   иностранные  инвестиции - 3 %),

   утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации  от 30

   июля 1994 г. N 884 // СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1789.

4  Гражданское право:  Учебник /  Под ред.  А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого.

   М., 1997. Ч. 1. С. 148.

5  СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

6  Так, во исполнение п. 2 ст. 11 Закона об образовании  (образовательные

   учреждения всех типов и видов,  реализующие  военные  профессиональные

   образовательные программы, создаются  только Правительством Российской

   Федерации)  Правительство  России   приняло    Положение   о   военных

   музыкальных училищах  и  кадетских корпусах,  в котором,  к сожалению,

   вообще не упоминается о правовом режиме имущества этих учреждений.

7  См., напр., постановления  Правительства  Российской Федерации  от  14

   октября 1996 г. N 1204 "О создании и мерах по обеспечения деятельности

   Государственного  военно-исторического и природного  музея-заповедника

   "Куликово поле"  в  Тульской области",  от  17  мая 1996 г.  N 587 "Об

   общероссийской радиостанции "Радио-1"" // СЗ РФ. 1996. N 43. Ст. 4941;

   N 21.Ст. 2514. Решение о создании принимается на основании совместного

   представления       Мингосимущества,   Минэкономики,   Минфина  РФ   и

   соответствующего федерального органа исполнительной власти, на который

   действующим законодательством  возложены  координация  и регулирование

   деятельности  конкретной отрасли.  Федеральные  органы  исполнительной

   власти вправе принимать решения о создании, реорганизации и ликвидации

   подведомственных  им  федеральных  государственных  учреждений,   если

   реализация  этих  решений  осуществляется  в  пределах  выделенных  им

   бюджетных ассигнований и штатной численности  (пп. 3, 9  постановления

   Правительства РФ от 10 февраля  1994 г.  "О  делегировании  полномочий

   Правительства  Российской  Федерации   по  управлению  и  распоряжению

   объектами федеральной собственности" // САПП РФ. 1994.  N 8.  Ст. 539;

   см. также п. 15 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря  1991

   г. "О разграничении государственной собственности в РФ  на федеральную

   собственность, государственную собственность республик  в составе  РФ,

   краев,  областей,  автономной  области,  автономных  округов,  городов

   Москвы и Санкт-Петербурга  и муниципальную собственность" // Ведомости

   Съезда народных депутатов РСФСР  и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3.

   Ст. 899).

8  См.,  напр.:  постановление  Правительства РФ  от 11 июля  1994 г. "Об

   утверждении Положения о Государственном Русском музее" // СЗ РФ. 1994.

   N 14. Ст. 1633.

9  Устав  издательства  "Юридическая литература" Администрации Президента

   РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. N 289 // Там

   же. 1997. N 17. Ст. 1613.

10 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г.,

   от 8 января 1996 г., от 12 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 4. Ст. 550;

   1996. N 25. Ст. 3025; 1997. N 11. Ст. 1326.

11 Вопрос о сочетании оперативного управления и  общей  собственности  (в

   том  числе  и  совместной)  возникает   не  впервые,  и  в  80-е  годы

   большинство ученых были сторонниками  такого сочетания.  Однако   В.А.

   Дозорцев пришел к выводу  о  несовместимости  категории   оперативного

   управления с общей собственностью и предпочел оперативному  управлению

   категорию фидуциарной собственности  (см.    подробнее:   Толстой Ю.К.

   Социалистическая  собственность  и  оперативное управление // Проблемы

   гражданского права. Л., 1987. С. 65, 74-80; Дозорцев В.А.  Конституция

   СССР и проблемы  права  собственности  //  Проблемы  совершенствования

   советского   законодательства:    Труды ВНИИСЗ.  М.,  1981.  Вып.  19.

   С. 125-133).  Теории  фидуциарной  и  разделенной  собственности   при

   осуществлении права государственной собственности имели  место  еще  в

   20-е годы   (см.:  Мартынов  Б.С.  Государственные тресты.  М.,  1924.

   С. 10-16;  Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Л., 1978.

   Ч. 2. С. 20-22).

12 Закон  об  образовании   (п. 4  ст. 35);  постановление  Правительства

   Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. "Об утверждении Положения  о

   статусе ректора государственного высшего учебного заведения" // СЗ РФ.

   1996. N 40. Ст. 4647.

13 См.,  напр.:  Венедиктов  А.В.     Государственная    социалистическая

   собственность. М.; Л., 1948.

14 Категория оперативного управления, разработанная А.В. Венедиктовым  по

   поводу отношений государственной собственности, со временем  вышла  за

   пределы, намеченные ее автором.  Уже в 80-е годы  она  применялась  не

   только  к  государственной,  но  и  к  иным  формам   социалистической

   собственности (см., напр., ст. 261 Основ гражданского законодательства

   1961 г., ч. 2 ст. 117, ст. 193, ч. 2 ст. 237 ГК РСФСР 1964 г.). В этом

   же  направлении   идет   и   развитие    современного     гражданского

   законодательства.  С нашей точки зрения, такой подход  не совсем точно

   отражает   изменившиеся  экономические  условия.  Представляется,  что

   конструкция  права оперативного управления должна применяться лишь при

   реализации государственной или муниципальной собственности. В  тех  же

   случаях,  когда учреждение  создается  только  на  базе  собственности

   частных лиц,  следует  вообще  отказаться от использования конструкции

   юридического лица-несобственника.

15 Право  собственности  и  иные  вещные  права.   Способы   их    защиты

   (комментарий к новому ГК) // Правовые нормы о предпринимательстве. М.,

   1996.  Вып. 3.  С. 76  (далее  -  Право  собственности  и  иные вещные

   права...).

16 Устав  Государственного фонда кинофильмов Российской Федерации (п. 18)

   от 2 апреля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1634.

17 Типовое  положение  об  образовательном  учреждении    дополнительного

   образования (п. 45) от 7 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1053.

18 Положение  о  Государственном  Эрмитаже  (п. 16)  от 11 июля  1994 г.;

   Положение о Всероссийском объединении  "Государственная  Третьяковская

   галерея" (п. 16)  от  11 июля  1994 г.;  Положение  о  Государственном

   академическом  Мариинском  театре  (п. 16) от 6 октября 1994 // СЗ РФ.

   1994. N 14. Ст. 1630; Ст. 1631; N 25. Ст. 2709.

19 СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1549. Речь идет об аренде без права выкупа на 1

   год временно неиспользуемого имущества. При этом устанавливается,  что

   70%  арендных  платежей   направляются   на   содержание   и  развитие

   материально-технической   базы   организации,   30%   перечисляются  в

   федеральный бюджет. Контроль  за  целевым  использованием  средств  от

   арендных платежей возложен  на  соответствующие  органы исполнительной

   власти.    С  точки  зрения  законности  такой  вариант  неправомерен,

   поскольку собственник  не должен  получать  прибыль   от  деятельности

   некоммерческого юридического лица.

20 Комментарий  части первой  Гражданского кодекса Российской Федерации /

   Под ред. В. Д. Карповича. М.,  1995. С.110  (далее - Комментарий ... /

   Под ред. В. Д. Карповича).

21 Еще  А.В. Венедиктов  отмечал, что проведение  в жизнь полного запрета

   сдачи одним из государственных предприятий  его  оборудования  другому

   оказалось  неосуществимым;    на  основе  действовавшего  в  то  время

   законодательства и анализа арбитражной практики  он доказал, что сдача

   излишнего оборудования в аренду вполне допустима (см.: Венедиктов В.А.

   Указ. соч. С. 440.  См.  также:  Корнеев С.М.   Право  государственной

   социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 256).

22 Так, в соответствии с п. 3 ст. 16 Закона о библиотечном деле в случае,

   если библиотека не обеспечивает необходимые условия для сохранности  и

   доступности библиотечного фонда, отнесенного  к  памятникам  истории и

   культуры, он может быть  изъят  и передан  в  состав другой библиотеки

   решением  собственника    фонда     по    представлению     специально

   уполномоченного государственного органа по охране памятников истории и

   культуры.

23 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. "О

   Казанском  технологическом университете"// Российская газета. 1997. 25

   июня.

24 Ликвидация учреждения возможна только по основаниям, предусмотренным в

   п. 4 ст. 61 ГК.  Учреждение  не  может  быть  ликвидировано вследствие

   признания его несостоятельным (банкротом).

25 К примеру, собственник музея может устанавливать ограничение доступа к

   музейным   предметам   и   музейным    коллекциям      в    связи    с

   неудовлетворительным  состоянием  сохранности  музейных  предметов   и

   музейных  коллекций,  с  производством  реставрационных работ  либо  с

   нахождением   музейного  предмета  в  хранилище  (депозитарии)  музея.

   Порядок и условия  доступа к музейным предметам и музейным коллекциям,

   находящимся     в  хранилище  (депозитарии)  музея,      устанавливает

   Министерство культуры России,  на  которое  возложено  государственное

   регулирование в области культуры (ст. 35 Закона о музеях).

26 Такой  деятельностью,   например,  для  музеев  является  производство

   изобразительной,  печатной,   сувенирной   и   другой   тиражированной

   продукции с использованием изображений музейных предметов  и  музейных

   коллекций, зданий музеев, расположенных на территории музеев объектов.

27 СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 155.

28 Гражданское право: Учебник. С. 357.

29 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации,  части первой

   / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 321.

30 Комментарий... / Под ред. В.Д. Карповича. С. 77.

31 Там же. С. 181.

32 Там же. С. 110.

33 Право собственности и иные вещные права... С. 78.

Леонова Г.Б.