"Государственный контроль за хозяйственной деятельностью" (Андреев В., "Российская юстиция", 1997, N 2)

Государственный контроль за хозяйственной деятельностью

Контроль государства за состоянием и развитием рынка предполагает регулируемое воздействие на хозяйственную деятельность самостоятельных предпринимателей, определение оснований и пределов публичного вмешательства в нее. Принятые в последние годы законы и иные правовые акты значительно усиливают роль государства в становлении рыночной экономики. С учетом конституционного устройства Российского государства и функционирования частной, государственной и муниципальной собственности на средства производства и предметы труда можно выделить общее государственное воздействие на предпринимательскую деятельность, осуществляемое независимо от форм собственности, и особенное (особое), когда государство выступает как собственник своего имущества.

Управление муниципальным имуществом строится по той же схеме, что и государственным имуществом, хотя и составляет самостоятельный блок публичного воздействия органов местного самоуправления.

С точки зрения содержания общий государственный контроль в сфере предпринимательства можно подразделить на требования: в области стандартов, ценового регулирования, официального статистического и бухгалтерского учета, свободы хозяйственной деятельности. Сюда же относится предварительный контроль за образованием субъектов предпринимательской деятельности. Положения об общем государственном контроле так или иначе обозначены в Конституции Российской Федерации.

Государственный контроль в сфере стандартизации и сертификации осуществляется в соответствии с требованиями Законов Российской Федерации от 10 июня 1993 г. "О стандартизации" и "О сертификации продукции и услуг". Качество производимой продукции и оказываемых услуг определяется ГОСТами, техническими условиями и другими документами, устанавливающими определенные требования к качеству продукции, работ и услуг. Выдаваемые сертификаты, иные документы и знаки соответствия (зарегистрированные в установленном порядке) обязывают изготовителей (продавцов, подрядчиков) обеспечить соответствие реализуемой продукции, работ, услуг требованиям нормативных документов, на соответствие которым они были сертифицированы и маркированы. Государственный контроль за соблюдением стандартов, других правил обязательной сертификации товаров, работ и услуг обеспечивают органы Государственного комитета по стандартам, другие специально уполномоченные государственные органы.

В соответствии с п."ж" ст.71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление основ ценовой политики. В Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" установлено, что в целях защиты потребителя Правительство РФ устанавливает нормативное соотношение между стоимостью закупаемого сырья и стоимостью вырабатываемой из него продукции, а также предельный размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд с учетом безубыточной реализации готовой продукции. Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" федеральная энергетическая комиссия и региональные энергетические комиссии наделяются правом осуществлять проверку хозяйственной деятельности, в частности размеров тарифов (по вопросам формирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию). В то же время ценовое регулирование само является формой государственного контроля, например, в деятельности субъектов естественных монополий.

В Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст.ст.8, 34 Конституции РФ). В Законе РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" предусмотрен свод правил, обеспечивающих поддержку конкуренции как главной движущей силы рынка и подавляющих монополистические тенденции в борьбе за получение прибыли в обход нормальных рыночных взаимоотношений сторон. Федеральный антимонопольный комитет имеет предусмотренные законом возможности для вмешательства в дела рынка. В частности, субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке, подлежат включению в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Порядок формирования и ведения Реестра утвержден постановлением Правительства РФ от 14 февраля 1996 г. N 154. Тем самым создаются предпосылки для осуществления государственного контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства.

Государство организует предварительный контроль за образованием субъектов предпринимательской деятельности. Путем государственной регистрации их в качестве юридических лиц и дачи разрешений на занятие тем или иным видом деятельности государство осуществляет проверку законности учреждения предприятий и других коммерческих организаций, а также права некоммерческих организаций дополнительно заниматься предпринимательской деятельностью.

Для предупреждения и устранения доминирующего положения хозяйствующих субъектов закон устанавливает предварительный государственный контроль антимонопольных органов за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций; слиянием и присоединением коммерческих организаций; ликвидацией и разделением (выделением) государственных и муниципальных унитарных предприятий. В этих случаях соответствующие хозяйствующие субъекты обязаны под угрозой штрафа представить в федеральный антимонопольный орган ходатайство о даче согласия, в котором должны содержаться сведения об основных видах деятельности и объемах производимой и реализуемой продукции. Антимонопольный орган не позднее 30 дней с момента получения ходатайства обязан сообщить о принятом по ходатайству решении. В согласии может быть отказано, если в результате появляется субъект с доминирующим положением на рынке. Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляется также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях. Для этого требуется предварительное согласие федерального антимонопольного органа, которое выдается на основании ходатайства об этом хозяйствующего субъекта.

Особый государственный контроль осуществляется на государственных унитарных предприятиях и учреждениях, финансируемых собственником, в соответствии со ст.ст. 294-300 ГК. Даже на государственном предприятии, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, собственник осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Аналогично решаются вопросы и применительно к муниципальной собственности. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия для осуществления хозяйственной деятельности и заслушивать отчеты об их деятельности.

Все виды государственного влияния на хозяйственную деятельность выражаются в издании правовых документов, актов, т.е. облеченных в установленную форму действий органа государственной власти или органа местного самоуправления, либо соответствующего должностного лица, с которым закон связывает определенные правовые последствия. У этих документов имеется свое наименование (представление, предписание, лицензия, акт ревизии, формы отчетности и т.п.). Вне правовой формы государственное воздействие не может осуществляться.

Акт публичного контроля представляет собой действие уполномоченного органа власти, фиксирующего в соответствии с законом определенное правовое положение хозяйствующего субъекта, на основе которого должна осуществляться его последующая хозяйственная деятельность. В законах и иных правовых актах, посвященных государственному контролю, нередко вовсе не обозначаются его правовые формы, как, например, в Указе Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г. N 541 "О мерах по обеспечению эффективности государственного контроля за приватизацией предприятий и организацией оборонного комплекса". Тем не менее можно перечислить наиболее часто встречающиеся правовые формы государственного контроля за хозяйственной деятельностью.

Всеобщий, тотальный контроль государства за всей хозяйственной деятельностью характерен для федерального железнодорожного транспорта. В законе аналогичного названия предусматривается, что железнодорожный транспорт находится в ведении Российской Федерации и представляет собой единый производственно-технологический комплекс с входящими в него предприятиями и учреждениями производственного и социального назначения. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью железнодорожного транспорта, развитием его материально-технической базы. Министерство путей сообщения РФ осуществляет государственное управление этим видом транспорта.

Продажа подвижного состава и контейнеров гражданам и юридическим лицам с изменением права федеральной собственности осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Для решения общеотраслевых задач железнодорожного транспорта в МПС РФ в соответствии с решениями Правительства РФ создаются централизованные фонды и резервы, в том числе для материального и социального развития предприятий и учреждений. Строительство и реконструкция магистральных железнодорожных линий, объектов мобилизационного назначения, приобретение железнодорожного подвижного состава относятся к федеральным государственным нуждам и осуществляются в установленном порядке за счет средств федерального бюджета и собственных средств железных дорог.

Особо следует остановиться на регулировании хозяйственной деятельности субъектов естественной монополии.

Федеральный закон от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях" предусматривает образование федеральных органов исполнительной власти для регулирования и контроля их хозяйственной деятельности. Эти органы обладают полномочиями независимо от того, являются ли субъекты естественных монополий государственными предприятиями (железные дороги) или акционерными обществами ("Газпром"). Методами государственного контроля являются, кроме уже упоминавшегося ценового регулирования, определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установлению минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме их потребностей.

Органы государственного регулирования вправе направлять субъектам естественных монополий предписания о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении изменений в заключенные договоры с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию. Субъекты естественных монополий обязаны заключить договор с таким потребителем. В случае неисполнения им предписания о заключении договора или внесении изменений в него органы регулирования деятельности естественных монополий вправе предъявить иск о понуждении субъекта естественной монополии заключить договор или внести в него изменения.

Государственный контроль распространяется на любые сделки, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности (право пользования) на основные средства, не предназначенные для производства продукции и услуг, в отношении которых не применяется регулирование, если балансовая стоимость их превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Органы государственного регулирования деятельности естественных монополий осуществляют контроль за инвестициями в производство товаров, в отношении которых не применяется регулирование и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала, а также за продажей, сдачей в аренду и иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности (владения, пользования) частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% собственного капитала.

Лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) либо в результате совершения иных сделок приобретают более 10% общего количества голосов субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также о всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган государственного регулирования деятельности естественных монополий в 30-дневный срок со дня приобретения. Такую же обязанность несет и субъект естественной монополии, приобретающий более 10% общего количества голосов в капитале другого хозяйствующего субъекта.

В законы, регулирующие те или иные стороны предпринимательской (хозяйственной) деятельности, включаются, как правило, разделы и статьи, посвященные государственному контролю (надзору). Так, в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" предусмотрена система экспортного контроля в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения. Номенклатура подпадающих под экспортный контроль товаров и услуг определяется списками и перечнями, устанавливаемыми указами Президента РФ по представлению Правительства РФ. Этим же Законом установлена возможность запретов и ограничений экспорта и (или) импорта товара, работ и услуг, результатов интеллектуальной деятельности, исходя из национальных интересов.

В Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" под последним понимается устанавливаемый законодательством и принимаемыми на его основе нормативными правовыми актами режим производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции. В этом Законе дается понятие алкогольной продукции, под оборотом которой имеются в виду ее экспорт, импорт, поставка, закупка, оптовая и розничная реализация. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять государственный контроль за выдачей лицензий на производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции, сертификацию оборудования, контроль за соблюдением установленных стандартов на алкогольную продукцию и сырье для ее производства, контроль за качеством и объемами производства этилового спирта, а также контроль за экспортом, импортом или закупкой этилового спирта и алкогольной продукции. Часть штрафов, взимаемых за нарушение норм и правил производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, может быть направлена на финансирование и поддержку организаций, осуществляющих контроль за качеством и объемами реализуемой алкогольной продукции.

Андреев В.