Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 22 марта 2006 г. N А06-2626у/3-23к/05 Оспариваемый ненормативный акт местного представительного органа о порядке предоставления в аренду муниципального имущества не соответствует требованиям федерального законодательства, в связи с чем правомерно признан недействующим (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 22 марта 2006 г. N А06-2626у/3-23к/05
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Совета муниципального образования "Город Астрахань",

на решение от 22.11.2005 Арбитражного суда Астраханской области по делу N А06-2626у/3-23к/05,

по заявлению индивидуальных предпринимателей Волкова Андрея Анатольевича, г.Астрахань, Михайлова Александра Дмитриевича, г.Астрахань, Дасаевой Н.Х., г.Астрахань, Потребительского общества "Волжанка", г.Астрахань, общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Универсальный", г.Астрахань к Совету муниципального образования "Город Астрахань", г.Астрахань, Администрации города Астрахани, Комитету имущественных отношений города Астрахани, при участии прокурора Астраханской области о признании нормативного правового акта недействующим,

установил:

Предприниматели Волков А.А., Михайлов А.Д., Дасаева Н.Х., общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Универсальный", Потребительское общество "Волжанка" обратились в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к Совету Муниципального образования "Город Астрахань", Администрации г.Астрахани, Комитету имущественных отношений города Астрахани о признании недействующим решения Совета муниципального образования "Город Астрахань" от 28.04.2005 N 106 "О порядке передачи в пользование объектов нежилого муниципального фонда (зданий, сооружений, встроенных, пристроенных нежилых помещений), расположенных на территории муниципального образования "Город Астрахань". Определениями от 14 и 28 июля 2005 года дела по заявлениям предпринимателей Михайлова А.Д., Дасаевой Н.Х., общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Универсальный", Потребительское общество "Волжанка" объединены в одно производство. Оспаривая данный нормативный акт, заявители ссылались на то, что он противоречит федеральному законодательству, содержит положения, нарушающие их права и законные интересы как арендаторов, ущемляет и создает препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности.

На стадии предварительного рассмотрения в дело вступил прокурор Астраханской области, который частично поддержал требования заявителей.

Решением арбитражного суда от 22.11.2005 заявление удовлетворено частично. Решение Совета муниципального образования "Город Астрахань" от 28.04.2005 N 106 "О порядке передачи в пользование объектов нежилого муниципального фонда (зданий, сооружений, встроенных, пристроенных нежилых помещений), расположенных на территории муниципального образования "Город Астрахань" в части пункта 5, абзаца 4 пункта 6, пунктов 12, 13, абзаца 3 пункта 14, пункта 17 Приложения N 1; пунктов 1, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4 Приложения N 2; Приложения N 3; пунктов 7, 10, 12, 13, 17 Приложения N 5; пунктов 1, 5 Приложения N 6; пунктов 3, 4, абзаца 4 пункта 5, пунктов 6, 7 Приложения N 7; подпунктов "а", "б", "г", "д", "е", "ж" пункта 2.3, пункта 2.4, подпунктов "в", "г", "е", "ж", "з", "к" пункта 2.5, пункта 3.6, пунктов 4.2, 4.3, 4.4, подпункта "б" пункта 5.1, пункта 5.2, пункта 6.3 Типового договора аренды муниципальных нежилых помещений, признано противоречащим Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "Об оценочной деятельности", Закону РСФСР "Об ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и недействующим.

В кассационной жалобе Совет муниципального образования "Город Астрахань" просит решение отменить, ввиду неправильного применения судом норм материального права.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, приходит к следующему выводу.

Советом муниципального образования "Город Астрахань" 28.04.2005 принято решение от N 106 "О порядке передачи в пользование объектов нежилого муниципального фонда (зданий, сооружений, встроенных, пристроенных нежилых помещений), расположенных на территории муниципального образования "Город Астрахань", которым утверждено 7 приложений, определяющих порядок предоставления в аренду объектов нежилого муниципального фонда в городе Астрахани, порядок исчисления арендной платы, ее размера, коэффициентов коммерческого приоритета, специального понижающего коэффициента, и Типовой договор аренды муниципальных нежилых помещений (строений).

Решение опубликовано в приложении к газете "Горожанин" от 06.05.2005 N 5.

Согласно статье 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

В силу статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится исключительно в ведении Российской Федерации поэтому органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, противоречащие нормам Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьями 6, 28, 29 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью находятся в ведении муниципальных образований. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты (статья 19 Закона). Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 30 Устава муниципального образования "Город Астрахань", принятого решением городского Совета города Астрахани 6 июля 2004 года N 52а (с последующими изменениями и дополнениями), Совет муниципального образования "Город Астрахань" по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории города Астрахани.

В силу указанного, оспариваемое решение является нормативным актом, устанавливающим правовые нормы обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанным на неоднократное применение, поэтому оно в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации не должно содержать положений, противоречащих нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим договор аренды, а также общим принципам гражданского законодательства. Исходя из этого, орган местного самоуправления также не вправе принимать нормативные акты, возлагающие на арендаторов муниципального имущества дополнительные обязанности и обременения, не предусмотренные федеральным законом. Такая обязанность в силу принципа свободы договора может быть возложена на арендатора только в связи с достижением соответствующего соглашения при заключении договора.

Согласно пунктам 12 и 13 Приложения N 1 "Положение о предоставлении в аренду объектов нежилого муниципального фонда в г.Астрахани", подпунктов "г", "д" пункта 2.3 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений" Комитету имущественных отношений г.Астрахани предоставлено право устанавливать дату начала и окончания, порядок и объем проведения арендатором капитального и текущего ремонта, устанавливать на определенный срок, в соответствии с решением специальной комиссии, специальный льготный коэффициент при расчете арендной платы для арендаторов, которые провели за счет собственных средств капитальный ремонт фасадов, кровель, помещений, либо осуществили иные улучшения имущества, а в соответствии с подпунктами "в", "г" пункта 2.5 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений" арендатор обязан в установленный Комитетом срок производить за свой счет капитальный ремонт, и в установленный Комитетом срок освободить арендуемое помещение для проведения ремонта.

Комитету предоставлено право отказаться от исполнения договора и расторгнуть его во внесудебном порядке, в том числе и при отказе, уклонении арендатора от осуществления капитального ремонта объекта либо благоустройства прилегающей территории.

Кроме того, согласно второму и третьему предложениям пункта 5.3 Приложения N 2 и пункту 3.6 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений", в случае отказа, уклонения арендатора от обязанности проведения капитального и текущего ремонта на условиях, в сроки и объеме, установленные Комитетом, при расчете арендной платы не применяется Единый понижающий коэффициент Кеп. При этом с даты, установленной Комитетом для начала проведения капитального и текущего ремонта, арендатор обязан рассчитывать и уплачивать арендную плату без единого понижающего коэффициента.

В соответствии с подпунктом "ж" пункта 2.5 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений" в случае оставления помещения до истечения срока аренды или в связи с окончанием срока договора аренды арендатор обязан оплатить сумму не произведенного и входящего в его обязанности капитального и текущего ремонта помещений. Согласно пункту 4.2 этого же Приложения за нарушение арендатором обязанностей по своевременному ремонту (капитальному, текущему), отказ или уклонение от освобождения арендуемого помещения в установленные Комитетом сроки, арендатор уплачивает штраф в размере годовой ставки арендной платы.

Между тем, как правильно указал суд, в силу статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации основания отказа арендодателя от исполнения договора и его расторжения во внесудебном порядке, в том числе, связанные с нарушением арендатором того или иного условия договора, могут быть предусмотрены законом или соглашением сторон. В соответствии с пунктом 1 статьи 616 Гражданского кодекса Российской Федерации обязанность по проведению капитального ремонта имущества, переданного в аренду, лежит на арендодателе. Капитальный ремонт должен производиться в срок, установленный договором, а если он не определен договором или вызван неотложной необходимостью, в разумный срок. Нарушение арендодателем обязанности по производству капитального ремонта дает арендатору право по своему выбору произвести капитальный ремонт, предусмотренный договором или вызванный неотложной необходимостью, и взыскать с арендодателя стоимость ремонта или зачесть ее в счет арендной платы; потребовать соответственного уменьшения арендной платы либо потребовать расторжения договора и возмещения убытков.

Пунктом 2 статьи 616 Гражданского кодекса Российской Федерации установлена обязанность арендатора поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества.

Согласно статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

Принуждение арендатора путем принятия органом местного самоуправления нормативного акта возлагать на себя обязанности, которые могут быть возложены на сторону только по соглашению сторон, обоснованно признано судом неправомерным.

Названными нормами решения исключается право арендатора на зачет расходов, связанных с капитальным ремонтом помещения в счет арендной платы.

Положение о предоставлении в аренду объектов нежилого муниципального фонда в г.Астрахани и другие вышеуказанные приложения не могут содержать нормы, которыми обязанность по проведению капитального ремонта переданного в аренду имущества и благоустройству прилегающей территории возлагаются на арендатора, а арендодатель вправе во внесудебном порядке расторгнуть договор. Подобные условия могут быть оговорены непосредственно в договоре аренды. Взыскание штрафа за непроведение ремонта, уклонение от оплаты своей доли при проведении ремонта арендованного имущества федеральным законом не предусмотрено. В случае неисполнения арендатором обязанности по содержанию имущества в исправном состоянии арендодатель вправе взыскать с него причиненный ущерб.

Поэтому указанные нормы, как не соответствующие положениям статей 421, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации и нарушающие права арендаторов, обоснованно признаны судом недействующими.

Пунктом 5 Приложения N 1 установлено, что для пролонгации договора аренды арендатор должен направить с заявкой истекший сроком договор аренды.

Между тем, как правильно указал суд, согласно статье 621 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора аренды имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора.

Таким образом, для реализации своего права арендатору требуется письменно уведомить арендодателя о желании заключить договор на новый срок. Требование возврата в Комитет истекшего сроком договора аренды может затруднить арендатору воспользоваться своим правом на преимущественное заключение договора аренды, исключает его право на судебную защиту в случае отказа в заключении договора на новый срок, поскольку договор заключается в 2-х экземплярах.

Подпунктом "е" пункта 2.5 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений" определен двухнедельный срок для уведомления арендатором Комитета о предстоящем освобождении помещения как в связи с окончанием срока действия договора, так и при досрочном освобождении, и обязанность арендатора сдать помещение в технически исправном состоянии. За нарушение названных требований пунктом 4.4 этого же Приложения установлен штраф в размере 50% от суммы годовой арендной платы за арендуемое помещение.

Взыскание штрафа за неуведомление арендодателя об окончании срока действия договора либо о досрочном расторжении договора федеральным законодательством не предусмотрено и не может быть законодательно закреплено в нормативном акте органа местного самоуправления.

В соответствии с абзацем 4 пункта 6 Приложения N 1 договор аренды является единственным документом на право вселения и использования объекта недвижимого имущества. Признавая данную норму недействующей, суд исходил из того, что круг взаимоотношений арендатора и арендодателя на период аренды определяется главой 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, а в отдельных случаях решениями суда, вступившими в законную силу. Изложение нормы абзаца 4 пункта 6 в указанной редакции исключает право арендатора на вселение и использование имущества в случае, если такое решение принято судом, в частности, в рамках статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации. Судебная коллегия с данным выводом согласиться не может, так как в данном случае оспариваемое решение регулирует только вопросы, связанные с передачей в аренду объектов нежилого муниципального фонда путем заключения соответствующего договора аренды, и не должно содержать положений, непосредственно не относящихся к договору, каковым является исполнение судебного решения. Невключение в приложение указания на возможность судебного вселения арендатора в арендуемое помещение права последнего нарушить не может. Исполнение решения суда, вступившего в законную силу, производится на основании федерального закона, регулирующего данный вопрос, и обеспечивается мерами государственного принуждения.

Согласно второму предложению пункта 14 Приложения N 1, изменение функционального назначения объектов производится по решению Комитета, принимаемому по согласованию с отраслевыми подразделениями администрации города.

В соответствии со статьей 611 Гражданского кодекса Российской Федерации арендодатель обязан предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. Как правильно указал суд, собственник вправе определить функциональное назначения объекта недвижимости, однако такое определение должно быть произведено до заключения договора аренды. Неопределенность в изложении нормы в указанной редакции, позволяет арендодателю - Комитету имущественных отношений изменять функциональное назначение уже сданного в аренду объекта недвижимости что, противоречит статье 611 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пунктом 17 Приложения N 1 Комитету предоставлено право принимать все дозволенные законодательством, Положением о предоставлении в аренду объектов нежилого муниципального фонда и договором аренды меры воздействия на недобросовестных арендаторов, включая принудительное выселение. Последнее положение может быть истолковано как возможность Комитета выселить арендатора, используя властные полномочия органа местного самоуправления, не прибегая к судебному разрешению спора.

Однако силу статьи 619 Гражданского кодекса Российской Федерации договор аренды может быть расторгнут по требованию арендодателя только в судебном порядке. При этом арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения обязательства в разумный срок.

Указанным пунктом Комитету также предоставлено право привлекать органы охраны общественного порядка к контролю за использованием объекта. Однако Законом Российской Федерации "О милиции" на органы милиции обязанность по контролю за исполнением договоров, в том числе и заключаемых органами местного самоуправления, не возложена. Более того, включение данного положения в решение означает, что один из участников гражданского оборота, пользуясь своим статусом органа власти, при исполнении договора оставляет за собой право использовать свои властные полномочия через соответствующие органы милиции, что противоречит статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип равенства участников гражданских правоотношений.

Приложением N 2 утверждено "Положение об исчислении арендной платы за пользование объектами нежилого муниципального фонда, расположенного на территории г.Астрахани".

Пунктом 1 Приложения N 6 "Размер месячной базовой ставки арендной платы и отдельных коэффициентов" введена в действие месячная базовая ставка арендной платы за один квадратный метр площади объектов нежилого муниципального фонда города Астрахани на 2005 год в размере 124 руб.

Согласно пункту 1 Приложения N 2 порядок расчета арендной платы производится путем перемножения месячной базовой ставки арендной платы за 1 кв.м в месяц на интегральный коэффициент, индексы цен (коэффициенты) инфляции, арендуемую площадь нежилого помещения и срок аренды в месяц по формуле:

Апл. = Абаз. х Kj х 1инф.р.г. х Sa х Ккп х М

Где: Апл. арендная плата по конкретному помещению на определенный срок,

А баз. - утвержденная месячная базовая ставка арендной платы,

Kj - общий корректирующий коэффициент на расчетный год,

1инф.р.г - индекс инфляции потребительских цен на расчетный год,

Sa - площадь арендуемого помещения,

М - срок аренды в месяц.

Признавая данный пункт недействительным, суд исходил из того, что она противоречит статье 8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", согласно которой проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду. Между тем, статьей 5 указанного Закона ставка арендной платы к объектам оценки прямо не отнесена. Согласно статье 3 Закона для целей настоящего Федерального закона под оценочной деятельностью понимается деятельность субъектов оценочной деятельности, направленная на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости. Для целей настоящего Федерального закона под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Не может судебная коллегия согласиться и с выводами суда со ссылкой на заключение эксперта о незаконности установления Советом муниципального образования ставок арендной платы, ввиду нарушения при принятии решения приказа Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14.09.1992 N 209, которым утверждена Методика по определению уровня арендной платы за нежилые здания (помещения). Данная методика носит рекомендательный характер, что прямо указано в ее пункте 1.2 и не является обязательной для органов местного самоуправления. Соответственно, нарушение данной методики не может являться основанием для признания нормативного акта местного самоуправления недействительным.

В то же время судебная коллегия не принимает доводы заявителя жалобы о том, что при оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления суд не вправе проверять его экономическое обоснование. Данное утверждение противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 01.12.2005 N 462-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" и определении от 11.05.2004 N 209-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Вита Холдинг" на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и второй статьи 8 Закона Российской Федерации "О плате за землю". В указанных определениях подчеркнуто, что проверка соответствия федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляется судами, в полномочия которых входит и оценка достаточности и экономической обоснованности принятых указанными органами решений. В данном случае экономическая обоснованность, исходя из положений статьи 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", согласно которой органам местного самоуправления запрещается принимать акты и совершать действия, которые создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, означает, что при равных сопоставимых условиях, ставки арендной платы арендуемых муниципальных зданий и помещений не должны существенно отличаться от ставок арендной платы, установленных для федерального имущества, имущества, принадлежащего области, размеру арендной платы, получаемой коммерческими организациями.

Данный вопрос судом не был исследован, хотя соответствующие сведения в материалах дела имеются. В связи с этим, решение в этой части подлежит отмене, с направлением дела на новое рассмотрение.

Пунктом 5.1 Приложения N 2 и пунктом 4 Приложения N 7 определены условия применения специального понижающего коэффициента Кс (0 < Кс < 1):

- выполнение арендатором капитального, аварийного, а в отдельных случаях и текущего ремонта арендованного объекта;

- особые условиях (режиме) работы арендатора,

- выполнение арендатором специального социального заказа органов местного самоуправления, конъюнктурных данных объекта, социальной значимости деятельности арендатора. Предоставление Комитету права устанавливать специальный коэффициент на текущий год для арендаторов, которые провели за свой счет капитальный ремонт, как правильно указал суд, противоречит статье 616 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая возлагает на арендодателя (собственника) проведение капитального ремонта и предоставляет арендатору право взыскать с арендодателя всю стоимость ремонта или зачесть ее в счет арендной платы. По этим же основаниям суд правомерно признал не соответствующим закону норму абзаца 4 пункта 5 Приложения N 7, согласно которой применение специального понижающего коэффициента является зачетом затрат арендатора на производство ремонтных работ в счет арендной платы. Данное положение ущемляет права арендаторов на возврат стоимости капитального ремонта в полном объеме, как это предусмотрено статьей 616 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Норма об особых условиях (режиме) работы арендатора, выполнении арендатором специального социального заказа органов местного самоуправления, конъюнктурных данных объекта, социальной значимости деятельности арендатора также обоснованно признана судом недействующей, поскольку в сочетании с условиями и порядком предоставления данной льготы противоречит антимонопольному законодательству, так как может повлечь необоснованное предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам.

Специальный понижающий коэффициент Кс (пункт 5.1 Приложения N 2 и пункт 3 Приложения N 7) устанавливается распоряжением председателя Комитета на основании решения комиссии по применению специального коэффициента. Размер коэффициента, категории арендаторов к которым он применяется, а также основания его применения устанавливаются в соответствии с Положением о порядке предоставления специального понижающего коэффициента (Приложение N 7).

Однако в Приложении N 7 отсутствуют критерии, по которым будет устанавливаться размер специального понижающего коэффициента от 0,1 до 0,9 для той или иной категории арендаторов либо отдельного арендатора. Предоставление отдельным должностным лицам органов исполнительной власти муниципального образования права устанавливать "договорную" арендную плату вопреки уже определенному Порядку расчета арендной платы, как правильно указал суд, может повлечь необоснованное предоставление отдельным хозяйствующим субъектам или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара, что является нарушением антимонопольного законодательства. В соответствии со статьей 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистическом деятельности на товарных рынках" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и совершать действия, которые создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, в том числе, запрещается необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара. В связи с чем нормы пункта 5.1 Приложения N 2, пункты 3, 4, абзаца 4 пункта 5 Приложения N 7 суд обоснованно признал противоречащими федеральному закону.

Согласно абзацу 3 пункта 5.2 Приложения N 2 арендная плата, рассчитанная с учетом единого понижающего льготного коэффициента Кеп. является льготной и применяется только при оплате за аренду объектов нежилого муниципального фонда, предоставленных целевым назначением по заключенным и переоформленным договорам аренды. Какому правовому акту, имеющему большую юридическую силу противоречит данное положение суд не указал, в связи с чем решение в этой части подлежит отмене.

Согласно пункту 5.4 Приложения N 2, подпункту "е" пункта 2.3 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений" в случае, если после истечения срока договора аренды арендатор отказывается либо уклоняется от передачи объекта Комитету в установленном порядке, льготные коэффициенты Кс и Кеп при расчете арендной платы, подлежащей уплате арендатором, не применяются. При этом после истечения срока договора аренды арендатор обязан рассчитывать и уплачивать арендную плату без учета коэффициентов Кс и Кеп, а Комитет вправе удерживать находящееся в помещении имущество до окончания взаиморасчетов с арендатором.

Пунктом 8 (абзацы 3 и 4) Приложения N 1 установлено, что при прекращении договора аренды объект передается Комитету на основании передаточного акта, подписанного сторонами. При особых обстоятельствах объект считается принятым после подписания Комитетом акта приема объекта. Под особыми обстоятельствами понимаются случаи, когда арендатор после прекращения договора аренды фактически не пользуется объектом, отказался от передачи Комитету объекта, уклоняется от подписания передаточного акта.

Таким образом, решением предусмотрено право Комитета в одностороннем порядке принять имущество, если истек срок договора аренды, и арендатор не пользуется имуществом и не является для подписания передаточного акта. Требование в подобном случае расчета и уплаты арендной платы после истечения срока договора аренды, не основано на законе.

В соответствии со статьей 622 Гражданского кодекса Российской Федерации при прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в котором он получил, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором. Если арендатор не возвратил арендованное имущество либо возвратил его несвоевременно, арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки. В случае, когда указанная плата не покрывает причиненных убытков, арендодатель вправе потребовать их возмещения.

Поэтому пункт 5.4 Приложения N 2, подпункт "е" пункта 2.3 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений" в утвержденной редакции правомерно признаны судом противоречащими федеральному закону.

Приложением N 3 утверждено Положение о коэффициентах коммерческого приоритета при установлении размера арендной платы за объекты нежилого муниципального фонда, расположенные на территории города Астрахани, Коэффициент коммерческого приоритета Ккп учитывает отраслевые особенности, специфику деятельности, социальную значимость организаций, спрос на объект нежилого муниципального фонда и его конъюнктурные данные. Так, для торговой площади объектов нежилого муниципального фонда, зданий, сооружений, встроенных, пристроенных нежилых помещений, в которых размещаются объекты торговли Ккп, установлен равным 4.

Повышение этого коэффициента по отношению к ранее действовавшим, утвержденным решением Горсовета от 25.12.2001 N 137, составило для предприятий торговли (торговых залов) - 400%, объектов общественного питания 250%, аптек - 200%. парикмахерских - 200%. В тоже время, повышение коэффициента Ккп не коснулось банков, страховых компаний, бирж, ломбардов.

При назначении судебной экспертизы на разрешение экспертам был поставлен вопрос об обоснованности установления коэффициента коммерческого приоритета для объектов торговли в 2005 г. = 4 против 1,0 в 2001 году и какой показатель коэффициента для предприятий торговли будет экономически обоснованным.

Согласно заключению экспертизы, установить, какой показатель коэффициента коммерческого приоритета для объектов торговли будет экономически обоснованным, не представилось возможным, поскольку экономическое обоснование увеличения коэффициента отсутствует (л.д.61 т.2).

В соответствии с пунктом 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Не представил ответчик обоснования повышения коэффициента коммерческого приоритета и в судебное заседание. В связи с этим суд обоснованно признал, что Приложение N 3 не позволяет объективно рассчитать арендную плату, носит дискриминационный характер, ущемляет права малого бизнеса в интересах крупного. В силу статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам местного самоуправления запрещается принимать акты или совершать действия, которые создают дискриминационные условия деятельности отдельных субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Согласно пункту 7 Приложения N 5 "Положение о сдаче в субаренду объектов нежилого муниципального фонда, расположенного на территории города Астрахани", срок предоставления права на передачу объекта (части объекта) в субаренду не может быть более 12 месяцев. Названная норма противоречит пункту 2 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым договор субаренды не может быть заключен на срок, превышающий срок договора аренды.

Судом признан недействующим пункт 10 Приложения N 5, согласно которому решение вопроса о продлении (переоформлении) соглашения (разрешения) о праве на передачу объекта (части объекта) в субаренду по окончании срока его действия при взаимном согласии арендатора и субарендатора отнесено к компетенции председателя Комитета. Данная норма является технической, прав арендаторов не затрагивает, правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит. В связи с этим, решение в этой части подлежит отмене.

Пунктами 12, 13 Приложения N 5 установлено, что площадь, передаваемая в субаренду, не должна быть менее 6 кв.метров, но не может превышать 30% от общей арендуемой площади объекта, расположенного по одному адресу. В отдельных случаях допускается разрешать арендатору передавать в субаренду более 30% арендуемой площади объекта. Согласно пункту 17 Приложения N 5 и пункту 4.3 Приложения "Договор аренды муниципальных нежилых помещений" предоставление арендатором площадей в субаренду без заключения дополнительного соглашения о предоставлении права на передачу объекта в субаренду, влечет наложение на арендатора штрафа в размере 50% от суммы годовой арендной платы за арендуемое помещение и является основанием для расторжения договора аренды.

Между тем, в соответствии со статьей 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. Арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу. Если арендатор пользуется имуществом не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, арендодатель имеет право потребовать расторжения договора и возмещения убытков.

Таким образом, закон не ограничивает право арендатора в части размера площади, передаваемой в субаренду. Неисполнение арендатором обязанности по использованию имущества в соответствии с условиями договора аренды, либо в соответствии с назначением имущества, является основанием для расторжения договора и возмещения арендатором вызванных этим убытков арендодателя. Взыскание помимо этого штрафа нормы Гражданского кодекса Российской Федерации не предусматривают.

Признавая пункт 5 Приложения N 6 "Размер месячной базовой ставки арендной платы и отдельных коэффициентов", которым установлен единый понижающий коэффициент Ке в размере 1,0 (Ке = 1,0) суд указал, что он противоречит пункту 3 этого же Приложения, которым введен в действие единый понижающий коэффициент Кеп в размере 0,2 (Кеп - 0,2). Однако установление данного коэффициента нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит и интересов арендаторов затрагивать не может. Поэтому решение в этой части подлежит отмене.

Приложением N 7 утверждено "Положение о порядке предоставления специального понижающего коэффициента Кс". Положением определены основания обращения для получения коэффициента и порядок предоставления названного коэффициента.

Согласно пункту 6 основанием для обращения арендатора являются особые условия (режим работы) арендатора, в том числе, почасовое использование помещений, а в соответствии с пунктом 7 - место расположения арендуемого имущества, расположенного в определенной зоне деловой активности, которое значительно отличается от конъюнктурных характеристик других, находящихся в этой же зоне объектов. При этом на имя председателя Комитета подается письменное обращение с соответствующими обоснованиями.

Указанными нормами Положения не определено, что следует понимать под "особыми условиями", "значительным отличием от конъюнктурных характеристик", и что понимается под "соответствующими обоснованиями", отсутствует методика применения льготы и критериев, по которым будет определяться размер применяемого коэффициента. В связи с чем, возможен различный субъективный подход к определению размера льготного коэффициента различным хозяйствующим субъектам при равных условиях, что противоречит Федеральному закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

В связи с этим, судом сделан обоснованный вывод, что критерии предоставления специального понижающего коэффициента Кс должны быть четко сформулированы и определены.

Оспариваемым решением Совета муниципального образования от 28.04.2005 N 106 утвержден Договор аренды муниципальных нежилых помещений (далее - Договор).

Подпунктом "а" пункта 2.3 Договора установлено право Комитета осуществлять контроль за надлежащим использованием арендуемого помещения, для чего беспрепятственно входить во все арендуемые помещения и требовать от арендатора письменных объяснений. Пунктом 2.4 Комитету запрещается вмешиваться в хозяйственную деятельность арендатора и препятствовать арендатору в осуществлении хозяйственной деятельности, кроме случаев, когда такая деятельность осуществляется арендатором в нарушение договора, может привести к ухудшению состояния арендованного имущества, его нецелевому использованию.

Как правильно указал суд, изложение названных норм решения в указанной редакции противоречит статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, гарантирующей недопустимость вмешательства кого-либо в хозяйственную деятельность. В описанных случаях арендодатель вправе воспользоваться своим правом на досрочное расторжение договора аренды и взыскание убытков.

Подпункт "б" пункта 2.3 Договора в части наделения Комитета правом определять условия и порядок страхования арендатором арендуемых помещений в соответствии с местными нормативными актами и подпунктом "к" пункта 2.5, пунктом 6.3 в части возложения на арендатора обязанности заключить договор страхования арендуемого помещения со страховой компанией, определенной Комитетом, как правильно указал суд, противоречит статьям 929, 930 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 71 Конституции Российской Федерации.

Вопросы страхования имущества регулируются главой 48 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с подпунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское право находится в ведении Российской Федерации, поэтому органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы страхования имущества.

Согласно статье 621 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное право перед другими лицами на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора. Подпункт "е" пункта 2.5 Договора, согласно которому арендатор обязан письменно сообщить Комитету за две недели о предстоящем освобождении помещения, как в связи с окончанием срока действия договора, так и при досрочном освобождении, указанной норме не противоречит, и оснований для удовлетворения заявления в этой части у суда не имелось.

Подпунктом "з" пункта 2.5 Договора установлена обязанность арендатора по истечении срока договора, а также при досрочном его прекращении безвозмездно передать Комитету все произведенные улучшения, неотделимые от конструкции помещений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 623 Гражданского кодекса Российской Федерации в случае, если арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор имеет право после прекращения договора на возмещение стоимости этих улучшений. Данная норма носит диспозитивный характер и договором аренды может быть предусмотрено иное.

В силу статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников, регулируемых ими отношений, свободы договора. В оспариваемом решении названная норма изложена в императивной форме и не оставляет арендатору выбора. Поэтому признание данного положения недействующим произведено судом правомерно.

Подпунктом "б" пункта 5.1 Договора предусмотрено досрочное расторжение договора аренды в случае неосторожного ухудшения арендатором помещения. Подпункт "ж" пункта 2.3 предоставляет право Комитету досрочного расторгать договор в случаях, установленных решениями Совета муниципального образования. Подпунктами "а" "б", "в", "г" пункта 5.2 установлено право Комитета отказаться от исполнения договора и расторгнуть его во внесудебном порядке в случаях:

неоднократного не внесения полной суммы арендной платы,

при отказе, уклонении освободить помещение на период ремонта в установленные Комитетом сроки,

возникновении необходимости изъятия арендуемого помещения для государственных или муниципальных нужд, при этом взаиморасчет при изъятии помещения будет осуществляться по решению Совета муниципального образования,

передачи арендуемого помещения в субаренду без разрешения Комитета.

Указанные положения правомерно признаны судом противоречащими статьям 420, 619 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 619 Гражданского кодекса Российской Федерации по требованию арендодателя договор аренды может быть расторгнут досрочно только в судебном порядке. Однако если имеется согласованное волеизъявление сторон, то в силу принципа свободы договора (статья 1 и статья 421 Гражданского кодекса Российской Федерации), договор может быть расторгнут по соглашению сторон. В силу статьи 420 Гражданского кодекса Российской Федерации права и обязанности сторон устанавливаются договором, расторжение договора на основании решений Совета муниципального образования, как правильно указал суд, не основано на законе.

Доводы заявителя жалобы о том, что суд не имел права на объединение дел с участием различных лиц и принятие обеспечительных мер, судебной коллегией не принимаются.

Согласно пункту 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд первой инстанции вправе объединить несколько однородных дел, в которых участвуют одни и те же лица, в одно производство для совместного рассмотрения. По настоящему делу в целях процессуальной экономии суд объединил в одно производство дела, в которых участвуют разные заявители, оспаривающие одни и те же положения нормативного правового акта Совета муниципального образования. Такое объединение дел, в силу статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является безусловным основанием для отмены судебного акта и само по себе не привело к неправильному принятию решения. Отмена судом кассационной инстанции части решения никак не связана с данным процессуальным действием. Суд признает обоснованным довод заявителя о недопустимости применения обеспечительных мер при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта. Однако заявителем определение о принятии обеспечительных мер не обжаловано и поэтому суд кассационной инстанции отменять его не вправе. Ходатайство Волкова А.А. о взыскании судебных расходов ввиду того, что дело окончательно не рассмотрено и в части направляется на новое рассмотрение, в данном судебном заседании рассмотрению не подлежит и должно быть рассмотрено судом первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение от 22.11.2005 Арбитражного суда Астраханской области по делу N А06-2626у/3-23к/05 об оспаривании решения Совета муниципального образования "Город Астрахань" от 28.04.2005 N 106 "О порядке передачи в пользование объектов нежилого муниципального фонда (зданий, сооружений, встроенных, пристроенных нежилых помещений), расположенных на территории муниципального образования "Город Астрахань" в части признания недействующими абзаца 4 пункта 6 Приложения N 1, абзаца 3 пункта 5.2 Приложения N 2, пункта 10 Приложения N 5, пункта 5 приложения N 6, подпункта "е" пункта 2.5 Договора аренды муниципальных нежилых помещений отменить, в удовлетворении заявлений в этой части отказать.

Решение суда в части признании недействующим пункта 1 Приложения N 2, пункта 1 Приложения N 6 отменить с направлением дела в этой части на новое рассмотрение.

В остальной части решение оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.