Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11 ноября 2008 г. N А12-11940/2008 Производство по делу о признании и не подлежащим применению нормативного акта органа субъекта федерации прекращено, поскольку оспариваемый акт был принят в целях исполнения бюджетного законодательства с целью определения условий, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов для дотационных муниципальных образований, и не относится к подведомственности арбитражных судов (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 11 ноября 2008 г. N А12-11940/2008
(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 01.11.2008

Постановление изготовлено в полном объеме 11.11.2008

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационные жалобы Администрации Волгоградской области, Комитета Бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, г. Волгоград,

на решение от 15 сентября 2008 года Арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-11940/2008,

по заявлению Прокуратуры Волгоградской области к Администрации Волгоградской области, о признании недействующим и не подлежащим применению, как несоответствующее федеральному законодательству постановления от 13.11.2007 N 1923, с участием третьих лиц: Комитета Бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, г. Волгоград, Администрация Волгограда, Управление федерального казначейства по Волгоградской области, Департамент финансов Администрации Волгограда,

установил:

Прокуратура Волгоградской области (далее - Прокуратура, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Администрации Волгоградской области (далее - Администрация) о признании постановления Главы Администрации Волгоградской области от 13.11.2007 N 1923 "Об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований на 2008 год" (далее - Постановление) недействующим и не подлежащим применению как несоответствующее федеральному законодательству.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 15.09.2008 заявленные требования удовлетворены: названное Постановление признано недействующим и не подлежащим применению как несоответствующее статьям 12, 132 Конституции Российской Федерации, статье 136 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В кассационных жалобах Администрация и третье лицо - Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела, а также на нарушение норм процессуального права, просят отменить судебное решение и отказать заявителю в удовлетворении его требований. Заявители кассационных жалоб считают, что судом неправильно применены положения статьи 136 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", в связи с чем сделан ошибочный вывод о невозможности распространения действия спорного Постановления на правоотношения, возникшие при формировании местных бюджетов на 2008 год с 01.01.2008. Кроме того, заявители кассационных жалоб считают, что судом нарушен подпункт "б" пункта 1 статьи 3 Федерального Конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и не принято во внимание постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.1998 N 19-П, в соответствии с которыми разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Заявители жалоб указывают также на неподведомственность данного спора арбитражному суду, поскольку рассматриваемые правоотношения не связаны с предпринимательской или иной экономической деятельностью, а вытекают исключительно из бюджетных правоотношений.

В отзывах на кассационную жалобу Администрация г. Волгограда, Департамент финансов Администрации г. Волгограда просят оставить решение суда без изменения, считая его законным.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании был объявлен перерыв с 14 часов 15 минут 30 октября 2008 года до 12 часов 00 минут 1 ноября 2008 года.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, заслушав в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, 13.11.2007 Главой администрации Волгоградской области принято постановление N 1923 "Об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области на 2008 год" (далее - Постановление).

Текст Постановления опубликован в газете "Волгоградская правда" N 221 от 23.11.2007.

Данным постановлением утверждены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух их трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, на 2008 год.

В соответствии со статьей 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованные лица имеют право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, если полагают, что оспариваемый акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое Постановление является нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, поскольку издано в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, определяет правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение и действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Пунктом 1 оспариваемого Постановления установлены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области на 2008 год, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, на 2008 год.

В соответствии с пунктом 6 Постановления оно вступает в силу с 01.01.2008 и распространяет свое действие на отношения, возникшие при формировании местных бюджетов на 2008 год (2008 год и плановый период).

Постановление издано во исполнение статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, и Закона Волгоградской области от 08.08.2007 N 1505-ОД "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года".

Статья 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам.

В соответствии с пунктом 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Согласно пункту 2 статьи 136 Кодекса, муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных пунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 Кодекса, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями данной статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов (пункт 5 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд исходил, в том числе из того, что спор подведомствен арбитражному суду, поскольку рассматриваемые правоотношения затрагивают интересы муниципальных образований в сфере экономической деятельности, о чем свидетельствуют последующие приказы Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области о приостановлении предоставления трансфертов.

При этом арбитражный суд, отклонив ходатайство о прекращении производства по делу, не учел следующего.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно пункту 1 статьи 29, части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В связи с этим данные дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Согласно пункту 5 статьи 27 Федерального Закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" законы субъектов Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти, правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.

В пункте 14 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" разъяснено, что арбитражные суды в этом законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления. Следовательно, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению в арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству).

Согласно пункту 15 этого же письма, не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, в частности, Земельный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами".

Как правильно установил суд, оспариваемое Постановление было принято в целях исполнения пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью определения условий, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов для дотационных муниципальных образований. Следовательно, сфера применения данного Постановления ограничивается исключительно рамками бюджетного законодательства. Последующие правовые акты, принятые органами власти и основанные на спорном Постановлении, в том числе, затрагивающие интересы определенных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не являются предметом рассмотрения данного дела и не могут служить основанием для вывода суда о подведомственности спора арбитражному суду.

Доводы Администрации и Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, изложенные в кассационных жалобах, о неподведомственности настоящего дела арбитражному суду являются обоснованными.

Таким образом, арбитражным судом, при разрешении вопроса о подведомственности спора, не применен подлежащий применению пункт 5 статьи 27 Федерального Закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации", что привело к принятию неправильного решения.

На основании изложенного судебная коллегия считает, что решение арбитражного суда подлежит отмене на основании части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а производство по делу - прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 этого же Кодекса.

Руководствуясь пунктом 6 части 1 статьи 287, статьей 289, пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение от 15 сентября 2008 года Арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-11940/2008 отменить, кассационные жалобы удовлетворить.

Производство по данному делу прекратить.

Возвратить Администрации Волгоградской области государственную пошлину сумме 1000 рублей, уплаченную при подаче кассационной жалобы.

Возвратить Комитету Бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области государственную пошлину в сумме 1000 рублей, уплаченную при подаче кассационной жалобы.

Выдать справки на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.