Перспективные направления развития избирательного законодательства (В.Е.Подшивалов, Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.)

Перспективные направления развития избирательного законодательства

Избирательное законодательство Российской Федерации развивается достаточно преемственно, путем эволюционных изменений, хотя и не вполне последовательно. (Возврат к ранее реализованным механизмам можно видеть на примерах института поддержки выдвижения кандидатов со списков кандидатов путем сбора подписей избирателей, установления проходного барьера для допуска списков кандидатов к распределению депутатских мандатов и других.) В иных областях правовое регулирование подготовки и проведения выборов подвергается частным изменениям, которые идут во вполне определенном направлении, а именно в направлении уточнения, развития уже существующих правовых норм.

Тем не менее у такого рода методов совершенствования законодательства имеются пределы роста, то есть неизбежно будет достигнуто состояние, когда не имеет большого смысла дальнейшая "шлифовка" правового регулирования и становятся все более видимыми ограничения, наложенные самим подходом к регулируемым отношениям. И тогда наступает время обсудить более крупные изменения, предполагающие создание либо коренную переработку, а в некоторых случаях и ликвидацию отдельных правовых институтов. Как представляется, в отношении Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации")*(1), а также принятых с его учетом иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации об отдельных видах выборов такой момент настал. Ниже в относительно систематизированной форме обсуждаются те стороны правового регулирования выборов в Российской Федерации, которые могли бы претерпеть вышеуказанное существенное развитие в обозримом будущем (в течение года - полутора лет). Часть соответствующих предложений почерпнута из научной литературы, другая - является авторскими разработками; сейчас свою задачу я вижу в обобщении этих предложений. Все они представляются не только полезными для практики, но и реалистичными с точки зрения готовности их восприятия законодателем.

Итак, важно и нужно дополнить Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следующими комплексами правовых норм.

1. Досрочное прекращение избирательных действий
с связи с незаконностью назначения выборов

В избирательном законодательстве существует комплекс требований, который регулирует материальные основания для принятия решения о назначении выборов. Только соблюдение всех соответствующих условий позволяет признать выборы законными. К таким условиям, в частности, относятся истечение срока полномочий формируемых органов и избираемых должностных лиц либо досрочное прекращение их полномочий; назначение выборов на определенный день (воскресенье, определяемое по особым правилам); назначение выборов заблаговременно, не ранее и не позднее определенного срока; назначение выборов уполномоченным органом или должностным лицом.

Потенциально может быть нарушено любое из названных условий, примером тому служит обращение в Конституционный Суд Российской Федерации двух депутатов Талицкого сельского поселения Ивановской области, чей представительный орган был незаконно распущен, и, пока заявители оспаривали инцидент в суде, был избран новый состав представительного органа. Сроки оспаривания незаконных действий в суде таковы, что новые выборы почти гарантированно состоятся, потому что у избирательных комиссий отсутствует право и обязанность приостановить либо отложить проведение голосования*(2).

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не предусматривает никаких правовых норм на случай незаконного назначения выборов. Если выборы проведены, соответствующего основания признания их результатов недействительными не предусмотрено. Судебная практика идет по пути признания незаконным решения о назначении выборов. Однако решение суда может вступить в силу уже после дня голосования, как это случилось в вышеприведенном примере, либо на иных поздних стадиях избирательной кампании, когда сформированы и израсходованы избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательными комиссиями совершено множество действий по подготовке к проведению голосования.

Таким образом, необходимы правовые нормы, определяющие:

1) основания для принятия решения о досрочном прекращении избирательных действий в связи с незаконностью назначения выборов;

2) сроки такого прекращения (т.е. стадию избирательного процесса, прежде всего - до дня голосования или также после дня голосования);

3) последствия для участников избирательного процесса, прежде всего для кандидатов и избирательных объединений;

4) последствия отмены судебного решения в апелляционном или надзорном порядке (т.е. решение вопроса о продолжении избирательной кампании после ее прекращения по судебному решению).

2. Совершенствование деятельности избирательных комиссий
в части порядка рассмотрения ими заявлений (жалоб) участников избирательного процесса

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" процедура рассмотрения избирательными комиссиями заявлений (жалоб) кандидатов, избирательных объединений на нарушение законодательства о выборах в целом урегулирована. Тем не менее интересы объективности, гласности избирательного процесса и законности принимаемых решений требуют установления и соблюдения специальных правил принятия решения по данным вопросам. К таким правилам можно отнести: 1) обеспечение равных возможностей представления объяснений и доказательств заявителем и предполагаемым нарушителем; 2) возложение на избирательную комиссию, чьи действия обжалуются, обязанности доказать законность принятого ею решения; 3) исследование вины предполагаемого нарушителя в совершении соответствующих действий; 4) развернутая мотивировка принимаемого по заявлению (жалобе) решения избирательной комиссии с изложением исследованных обстоятельств, доказательств и результатов их оценки комиссией. Разумеется, изложенные требования несколько усложнят работу избирательных комиссий, однако будут способствовать принятию комиссиями более взвешенных решений и облегчат защиту позиции комиссии в суде.

3. Правовое регулирование предвыборной агитации,
ведущейся с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"

Федеральный закон от 22 февраля 2014 года N 20 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(3) - первый федеральный закон о выборах, в котором предусмотрены правила предвыборной агитации для сетевых средств массовой информации. Сетевые издания, являющиеся видом СМИ (статья 2 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации"), урегулированы по аналогии с печатными средствами массовой информации, используемыми для проведения предвыборной агитации, с особенностями, вытекающими из способа распространения информации данными СМИ, а также особенностями начала и окончания агитационного периода в них. Следовало бы приветствовать включение соответствующего правового регулирования в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а следовательно, и в иные законодательные акты о выборах.

Необходимо отметить, что остаются не охваченными специальными правовыми нормами иные формы интернет-активности кандидатов, избирательных объединений, избирателей, такие как электронная почта, социальные сети, форумы и т. и. Вместе с тем в настоящее время нет ясности, как именно в отношении указанных средств коммуникации должен быть соблюден баланс свободы выражения мнений и общественного интереса в создании равных условий предвыборной агитации для всех соответствующих участников избирательного процесса.

4. Полноценное использование возможностей технических средств
подсчета голосов и комплексов электронного голосования

Как известно, процесс голосования может быть облегчен с помощью технических средств подсчета голосов (комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ), которые рассчитаны на использование традиционных бумажных избирательных бюллетеней и реализуют функцию подсчета голосов избирателей) и комплексов для электронного голосования (КЭГ формируют избирательный бюллетень на экране терминала и реализуют функции обеспечения голосования избирателей и подсчета их голосов).

До 2012 года порядок использования технических средств в значительной мере носил экспериментальный характер. Правовое регулирование их применения на уровне законодательных актов было минимальным, а его основная часть содержалась в актах ЦИК России. В законе имелось ограничение на количество избирательных участков, на которых возможно использование технических средств (1% от общего числа участков), а также предписывался принудительный контрольный (ручной) подсчет голосов избирателей на участках, где использовались технические средства. С 2012 года эти два ограничения сняты, однако правовое регулирование по-прежнему осуществляется подзаконными по своей правовой природе актами ЦИК России.

Тем не менее отдельные нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" до сих пор не адаптированы к использованию комплексов для электронного голосования. Так, например, п.9 ст.69 указанного Федерального закона закрепляет право избирательной комиссии, а ряд других норм - право суда назначить повторный подсчет голосов избирателей без учета конкретного способа голосования избирателей, что, очевидно, не может быть практически реализовано в случае использования комплексов для электронного голосования. Кроме того, принцип тайного голосования не позволяет обжаловать некоторые сбои в работе комплексов для электронного голосования, например если устройство самовольно заменяет кандидата, за которого отдается голос, другим кандидатом*(4).

Необходимы следующие шаги: 1) значительное расширение процедурных правил непосредственно в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; 2) реализация комплекса мер по обеспечению доверия и контролю за КОИБ и КЭГ. Этот комплекс мер должен обязательно включать опубликование исходного кода программного обеспечения (ПО) этих устройств (что позволит провести независимую проверку специалистами на предмет программных ошибок и наличия уязвимостей), а также давать возможность проверки, какая именно версия ПО функционирует на конкретном устройстве в любой момент времени (это обеспечит уверенность, что ПО конкретного устройства находится в эталонном виде, то есть не изменено злоумышленниками и не является устаревшей версией).

Эти шаги необходимы, так как электронное голосование обеспечивает радикально лучшие возможности для информирования избирателя о кандидатах, избирательных объединениях непосредственно в момент голосования, страхует его от ошибочно заполненного избирательного бюллетеня, позволяет применять трудоемкие, с точки зрения подсчета голосов, но весьма точные избирательные системы, а следовательно, содержит потенциал для популяризации института выборов в целом.

5. Установление на федеральном уровне перечня избирательных систем
и соответствующих методик распределения депутатских мандатов

Представляется разумным предложение*(5) установить широкий, но исчерпывающий перечень избирательных систем, которые могут применяться на выборах в Российской Федерации, а также соответствующие им методики распределения депутатских мандатов. Это позволит: 1) обеспечить полноту правового регулирования в части процедурных моментов распределения депутатских мандатов; 2) устранить возможные внутренние противоречия в методиках распределения депутатских мандатов; 3) обеспечить соответствие таких методик требованиям Конституции Российской Федерации и принципам избирательного права; 4) создать основу для проведения выборов в отсутствие закона субъекта Российской Федерации о соответствующем виде выборов. При этом будет неизбежно решен вопрос о региональных группах, которые могут предусматриваться в структуре списков кандидатов. В настоящее время в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возможность определить региональные группы кандидатов упоминается только мимоходом в считанных положениях указанного Федерального закона, даже без легального определения содержания данного термина; вместе с тем в определенном случае отсутствие региональной группы может привести к отказу в регистрации списка кандидатов.

6. Установление "страховочных норм" на случай отсутствия
или неполноты закона субъекта Российской Федерации о соответствующем виде выборов

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" носит рамочный характер, то есть в ряде случае содержит отсылки к иным федеральным законам о выборах, законам субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований, которые должны содержать правовое регулирование, относящееся к соответствующему виду выборов. Поскольку соответствующий правовой акт может отсутствовать, быть неполным или его отдельные положения могут быть признаны недействующими в связи с их противоречием требованиям актов, обладающих большей юридической силой, необходимо, чтобы во всех случаях такого рода отсылок Федеральный закон предусматривал правовое регулирование, которое действовало бы в случае отсутствия необходимых положений в акте о конкретном виде выборов.

Данный подход использован в Законе Иркутской области от 11 ноября 2011 года N 116 ОЗ "О муниципальных выборах в Иркутской области"*(6), но гораздо продуктивнее было бы реализовать данный подход на уровне федерального законодательства. Это позволило бы Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" более полно выполнить свою главную задачу - установить гарантии прав участников избирательного процесса в этой сфере.

В.Е.Подшивалов

заместитель директора

Института законодательства и правовой

информации им. М.М.Сперанского,

кандидат юридических наук

Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.

__________________

*(1) Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст.2253 (ред. от 21.02.2014).

*(2) http://www.fontanka.ru/2014/04/07/218 (дата обращения: 08.04.2014).

*(3) Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 8. Ст.740.

*(4) Подобные случаи, по-видимому, наблюдались на выборах президента США в 2008 году. См., например: http://www.youtube.com/watch?v=8D5qCEMIImQ и http://www.youtube.com/watch?v=akOIwvE-pCk (дата обращения: 14.04.2014).

*(5) Данное предложение обрело юридические очертания в проекте Избирательного кодекса Российской Федерации, который был разработан под руководством А.Е.Любарева и внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (законопроект N 28717-6) в 2012 году, но не был рассмотрен даже в первом чтении в связи с возвращением законопроекта субъектам законодательной инициативы.

*(6) Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2011. N 36. Т. 1.