К вопросу о возможных изменениях системы муниципальных выборов в Российской Федерации (П.Н.Деранжулин, Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.)

К вопросу о возможных изменениях
системы муниципальных выборов в Российской Федерации

В последнее время различные политические силы и представители общественности говорят о возможности и необходимости изменения системы муниципальных выборов России. Рассмотрим предлагаемые варианты возможных изменений порядка организации и проведения муниципальных выборов и обсудим необходимость и целесообразность таких изменений.

Разговоры о возможных изменениях в системе муниципальных выборов активизировались в конце ноября - начале декабря 2013 года. Это было связано с ожидаемым Посланием Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию, оглашение которого было назначено на 12 декабря 2013 года. Ряд средств массовой информации со ссылкой на источники, близкие к Администрации Президента РФ, сообщил о планируемой отмене выборов мэров городов и ликвидации городских дум.

Напомним, что ранее, в начале декабря 2013 года, идея о новой реформе местного самоуправления и перераспределении полномочий была озвучена на встрече президента РФ Владимира Путина с участниками конференции Общероссийского народного фронта, сопредседателем ОНФ, депутатом Государственной Думы О.Тимофеевой.

Данная тема получила свое продолжение в начале марта 2014 года. 11 марта в Государственную Думу РФ группой депутатов, представляющих все четыре фракции Государственной Думы, был внесен законопроект N 469827-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения общих принципов организации местного самоуправления)". Авторы законопроекта ссылаются на анализ материалов Всероссийского съезда муниципальных образований, итоги работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского конгресса муниципальных образований рабочей группы, предложения руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права. Основной вывод авторов законопроекта заключается в том, что в мегаполисах общегородская муниципальная власть отдалена от населения, а муниципальные районы во многих случаях утратили свою межмуниципальную функцию. По мнению авторов, законопроект подготовлен в целях решения указанных задач и проблем и предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по следующим направлениям.

Двухуровневую модель организации местного самоуправления предлагается распространить на крупные городские округа. Для этого вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Создание таких городских округов и внутригородских муниципальных образований будет осуществляться законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов будут разграничиваться законами субъектов Российской Федерации и уставом такого городского округа в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исходя из необходимости обеспечения функционирования и развития единой системы городского хозяйства.

Представительный орган городского округа с внутригородским делением предлагается формировать из состава представительных органов внутригородских районов, главу этого городского округа - избирать из состава представительного органа данного городского округа, который будет исполнять полномочия его председателя. Глава местной администрации будет назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом городского округа с внутригородским делением. При этом норма представительства депутатов внутригородского района во впервые формируемом представительном органе соответствующего городского округа будет определяться законом субъекта Российской Федерации.

В целях усиления позиций городских и сельских поселений в организации обеспечения деятельности муниципальных районов, повышения эффективности межмуниципальной кооперации и межмуниципального сотрудничества в муниципальных районах предлагается установить единственный способ формирования представительных органов муниципальных районов - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой уставом данного муниципального района.

Глава муниципального района будет избираться представительным органом муниципального образования из своего состава и исполнять полномочия его председателя, а глава местной администрации - назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В сельских поселениях предусмотрена возможность осуществления полномочий главы местной администрации главой муниципального образования.

В законопроекте одновременно предлагается уточнить перечень вопросов местного значения поселений, определив его раздельно для городских и сельских поселений. При этом перечень вопросов местного значения сельских поселений будет уже перечня вопросов местного значения городских поселений в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях.

Уже 12 марта указанный законопроект был рассмотрен Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Комитет решил:

- включить указанный проект федерального закона в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2014 года (апрель);

- установить срок представления в Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отзывов, предложений и замечаний до 11 апреля 2014 года;

- установить срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении - апрель 2014 года.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что данный законопроект проходит необходимые инстанции Государственной Думы с поразительной быстротой. Это позволяет высказать предположение о том, что его принятие и вступление в законную силу, скорее всего, произойдет в сроки, позволяющие применить положения данного закона уже в очередной единый день голосования - 14 сентября 2014 года. Вот только нужна ли нам такая спешка? Услышит ли Государственная Дума альтернативные мнения по поводу данного законопроекта? Приведем некоторые из них.

Мэр Уссурийска Сергей Рудица считает, что "главу должен избирать народ"*(1).

По мнению главы администрации Владивостока Игоря Пушкарева, "сама по себе идея введения сити-менеджера хороша, но на практике он оказывается фактически неподконтрольным жителям города"*(2).

Вице-спикер, глава фракции "Единая Россия" в Думе Владивостока Дмитрий Пенязь, который в 2011 году продвигал идею о введении в городе поста сити-менеджера, став более критичным, говорит о том, что "российская практика показывает, что только 40% сити-менеджеров справляются со своими обязанностями", отмечая при этом, что "вопрос о том, всенародно избирать мэра или назначать сити-менеджера, надо отдать в ведение городских представительных органов"*(3).

Глава Саратова Олег Грищенко опасается, что порядок выбора сити-менеджера может создать "почву для потенциального конфликта муниципальной и региональной власти: половину членов конкурсной комиссии будет назначать представительный орган, другую половину - губернатор"*(4).

Депутат свердловского Законодательного собрания от фракции ЛДПР Денис Сизов говорит о том, что "правильно было бы позволить муниципалитетам самим решать, нужна ли им реформа"*(5).

Лидер фракции "Патриотов России" в горсовете Красноярска Иван Серебряков уверен, что "отмена прямых выборов мэров - очередная попытка властей лишить граждан базовых конституционных прав избираться и быть избранными"*(6).

Ранее, 14 февраля 2014 года, на первом заседании Совета Ассоциации сибирских и дальневосточных городов 24-го созыва было принято решение, декларирующее необходимость сохранения выборности глав всех типов муниципальных образований, сохранение мажоритарной и смешанной системы выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, сохранение всех городов (кроме городов федерального значения) как единых муниципальных образований*(7).

Однако справедливости ради необходимо сказать, что есть и те, кто поддержал предлагаемую идею реформы местного самоуправления. Так, например, и. о. мэра Махачкалы Муртазали Рабаданов считает правильным то, что в новой модели местного самоуправления предусмотрено, что именно депутаты районов в городах с районным делением будут утверждать и контролировать бюджет района. Одним из важных аспектов новой модели МСУ он назвал некоторое расширение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления по доходным полномочиям, что позволит муниципалитетам расширить свое поле деятельности*(8). 27 марта концепцию законопроекта поддержал Госсовет Коми*(9).

Председатель Законодательного Собрания Иркутской области Л.М.Берлина отмечает, что в случае принятия данный закон "станет самой серьезной корректировкой принципов организации местного самоуправления в России", говоря при этом, что "главная цель текущих изменений - сохраняя в основе существующую систему местного самоуправления, максимально приблизить при этом местную муниципальную власть к населению"*(10).

Таким образом, мы видим, что по поводу законопроекта высказываются диаметрально противоположные оценки.

Какие же выводы можно сделать из самого текста законопроекта и развернувшейся по его поводу дискуссии?

1. Необходимость улучшения организации органов местного самоуправления, безусловно, существует. Это признают и противники, и сторонники указанного законопроекта.

2. С высокой долей вероятности можно прогнозировать принятие данного законопроекта уже в течение текущей весенней сессии Государственной Думы РФ.

3. Принятие законопроекта повлечет серьезную перестройку системы органов местного самоуправления и, разумеется, в значительной степени отразится на жизнедеятельности отдельных, особенно крупных, муниципалитетов.

4. Ситуация с внесением данного законопроекта была, без сомнения, спровоцирована Посланием Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 года. Однако в нем не было сказано ничего из того, что предлагают авторы данного законопроекта.

В заключение хотелось бы высказать предложение органам государственной власти, ответственным за принятие решений по данному законопроекту, не торопиться с его утверждением. Представляется необходимым организовать по данному законопроекту и по возможным вариантам изменений структуры органов местного самоуправления широкую общественную дискуссию. А может быть, даже и всероссийский референдум. Кроме того, можно сначала провести эксперимент по предлагаемому изменению системы органов местного самоуправления в отдельных пилотных регионах Российской Федерации, а затем на основе полученных результатов сделать соответствующие выводы.

П.Н.Деранжулин

помощник ректора

Национального исследовательского

Иркутского государственного

технического университета,

начальник управления

по связям с общественностью

Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.

__________________

*(1) http://www.nr2.ru/fareast/489910.html.

*(2) Там же.

*(3) http://www.kommersant.ru/doc/2431693.

*(4) Там же.

*(5) Там же.

*(6) Там же.

*(7) О современной ситуации и перспективах развития местного самоуправления в России: решение I заседания Совета Ассоциации сибирских и дальневосточных городов 24-го созыва N 1 от 14 февраля 2014 года.

*(8) http://www.riadagestan.ru/news/the_people_s_assembly/murtazali_rabadanov_ prokommentiroval_zakonoproekt_kasayushchiysya_reformirovaniya_mestnogo_sa moupravleniya/.

*(9) http://er.ru/news/2014/3/27/reforma-msu-priblizit-municipalnuyu-vlast-k-n aseleniyu-kovzel/.

*(10) http://newsbabr.com/?IDE=124434.