К вопросу о способах обеспечения активного избирательного права в государствах Европы (И.А.Ильенко, Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.)

К вопросу о способах обеспечения
активного избирательного права в государствах Европы

Различные формы дистанционного голосования закреплены в большом количестве государств - членов Совета Европы в целях обеспечения реализации активного избирательного права гражданами, не способными в силу различных причин прийти на избирательный участок в день выборов. Закреплены дистанционные формы голосования (голосование по почте, по доверенности, электронное голосование), досрочное голосование, голосование с помощью открепительного удостоверения на другом избирательном участке.

Согласно докладу Венецианской комиссии по дистанционному и электронному голосованию, дистанционное голосование определяется как "голосование вне помещения для голосования". Венецианской комиссией такое волеизъявление рассматривается как соответствующее стандартам проведения демократических выборов. При этом в докладе Венецианской комиссии различается дистанционное голосование в контролируемой и неконтролируемой среде*(1).

Во многих государствах почтовое голосование доступно гражданам, обладающим активным избирательным правом, как находящимся на территории страны, так и за ее пределами (Австрия, Великобритания, Германия, Испания, Швейцария, Швеция, Австралия, Канада, Новая Зеландия). В Бельгии, Франции и Италии голосование по почте используется только гражданами, находящимися за пределами государства*(2).

В зависимости от порядка предоставления права голосования по почте различают разрешительное и уведомительное голосование. При использовании разрешительного голосования данное правомочие может быть предоставлено избирателю компетентными органами после рассмотрения уважительных причин и оправдательных документов (Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Исландия, Франция, Австрия, Австралия)*(3). При уведомительном голосовании правом голосования по почте может воспользоваться любой избиратель без указания причин (Великобритания, за исключением Северной Ирландии, Канада, Новая Зеландия, Соединенные Штаты Америки, до 2005 года - Швеция).

Правовой базой электронного голосования являются Рекомендации N (2004)11 от 30 сентября 2004 года Комитета министров государств - членов Совета Европы о правовых, эксплуатационных и технических стандартах электронного голосования*(4).

Электронное голосование проводилось в качестве пробного эксперимента в кантонах Швейцарии. В Великобритании в 2007 году проведены муниципальные выборы с обязательным применением голосования через Интернет. В Эстонии такая форма голосования используется с 2005 года как на местном, так и на национальном уровне. В Германии и Испании электронное голосование возможно только при выборах в общественных организациях, а в Нидерландах - только для голландцев, проживающих за рубежом*(5).

Избирательный кодекс Франции допускает электронное голосование с 1969 года. Министерство внутренних дел Франции в 2003 году приняло документ, содержащий перечень технических требований к сертификации комплексов электронного голосования, которые используются без бумажного носителя*(6).

В Австрии впервые электронное голосование было введено на выборах в студенческие союзы и торгово-промышленные палаты. В 2009 году электронное голосование было впервые применено в Австрии на общенациональных выборах в Европейский парламент*(7). Однако 13 декабря 2011 года Конституционным Судом Австрии было принято решение о признании утратившими силу положений закона об электронном голосовании на выборах в студенческие союзы в связи с нарушением принципов личного и тайного голосования*(8).

Федеративная Республика Германия. Отношения регулируются Немецкими федеральными избирательными правилами от 1994 года, Федеральным законом о выборах от 1993 года.

Статьей 36 Федерального закона о выборах предусмотрено голосование по почте. Для этого избирателю необходимо отправить избирательное удостоверение и избирательный бюллетень Окружному уполномоченному по выборам либо определенному органу местного самоуправления в день голосования либо ранее.

Статьей 25 Федеральных избирательных правил предусмотрена возможность выдачи избирательного удостоверения в целях голосования по почте следующим категориям граждан, обладающих активным избирательным правом и зарегистрированных в списке избирателей:

1) отсутствующим в день и время голосования на своем избирательном участке;

2) переезжающим на новое место жительства в другом избирательном участке и зарегистрированным в списке избирателей нового избирательного участка;

3) не имеющим возможности прийти на избирательный участок в связи с профессиональными обязанностями или по причине болезни, старости, физической немощи или иного физического состояния.

Голосование граждан Германии за рубежом осуществляется исключительно по почте*(9).

Электронное голосование было применено на выборах в Бундестаг в 2005 году, однако в настоящее время законом не закреплено в связи с решением Конституционного Суда Германии, вынесенным в марте 2009 года, которым была признана недостаточная степень защиты результатов голосования, что повлекло нарушение принципов честных и открытых выборов*(10). В настоящее время осуществляется тестирование нового программного обеспечения для голосования по Интернету.

Франция. Статья 27 Конституции Франции предусматривает возможность избирателя голосовать через своего представителя*(11).

Статьей L.71 Избирательного кодекса Франции закреплена процедура голосования по доверенности для определенных категорий лиц*(12).

Голосование по почте доступно только для граждан Франции, проживающих за рубежом*(13).

Швеция. Законом о выборах от 2005 года право на голосование по почте предоставлено избирателям, находящимся за границей или на борту судов, курсирующих по международным маршрутам. Такое право может быть реализовано на общих выборах или повторных выборах в Риксдаг, общих выборах в Совет графства и муниципальных собраний, а также дополнительных выборах в Риксдаг, выборах в Европейский парламент и на референдумах.

Законом о выборах 2005 года предусмотрено досрочное голосование на избирательных станциях в больницах, домах престарелых, других учреждениях социальной защиты населения для тех избирателей, которые не могут прийти на избирательный участок в день голосования*(14).

Избиратели Швеции, которые вследствие болезни, физических ограничений, возраста не могут явиться на избирательный участок, а также граждане, содержащиеся в тюрьмах и исправительно-воспитательных учреждениях, вправе проголосовать по доверенности и через почтальона (параграф 4 главы 7 Закона о выборах 2005 года).

Термин "голосование по доверенности" является условным, так как избиратель передает через доверенное лицо или почтальона заполненный избирательный бюллетень, запечатанный в конверт*(15).

Голосование по Интернету не применяется. Комитет по разработке концепции нового избирательного закона отметил, что явка избирателей на выборы очень высока, формы электронного голосования не следует применять в связи с возможными нарушениями тайны голосования, фальсификациями итогов голосования*(16).

Италия. Согласно Декрету Президента Республики N 2361 от 30 марта 1957 г. "Одобрение Сводного текста законов, содержащих нормы о выборах Палаты депутатов" (статьи 54, 55), правом голосовать с помощью открепительного удостоверения наделены лица, находящиеся в плавании или в полете, за пределами своего места жительства по предъявлении документов, выданных комендантом порта или директором аэропорта, подтверждающих, что моряк или летчик не может проголосовать в коммуне по месту жительства в связи с нахождением в плавании или полете.

Избиратели не могут действовать через своих представителей или посылать свои голоса в письменном виде*(17).

В соответствии с Законом N 459 от 27 декабря 2001 года правом голосовать по почте наделены граждане Италии, постоянно проживающие за рубежом или временно работающие, проходящие военную службу, учащиеся за пределами государства*(18).

Швейцария. Федеральным законом о политических правах от 17 декабря 1976 года кантонам предоставлено полномочие по использованию досрочного голосования. Также кантоны могут законодательно закрепить возможность голосования по почте (статья 8).

Кантоны, в которых эксперименты проходили успешно и без сбоев, в течение длительного времени могут подать в Федеральный совет запрос на санкционирование проведения электронного голосования и в дальнейшем. Федеральный совет может отменить проведение электронного голосования вне зависимости от места, времени или вопроса, ставящегося на голосование*(19).

Бельгия. Избирательный кодекс Бельгии предусматривает возможность голосования по доверенности для отдельных избирателей, которые из-за болезни или работы не могут прийти на избирательный участок.

Также разделом 5 Избирательного кодекса Бельгии предусмотрено почтовое голосование для избирателей, проживающих за рубежом.

Норвегия. Законом о народном представительстве N 57 от 28 июня 2002 года (глава 8) предусмотрено досрочное голосование как для избирателей, проживающих в Норвегии, так и за ее пределами. Избиратели в Норвегии могут проголосовать досрочно с 10 августа в год выборов, а находящиеся за рубежом, на островах Шпицберген и Ян-Майен - с 1 июля в год выборов. Досрочное голосование должно состояться не позднее чем в последнюю пятницу до дня голосования.

Также избиратели могут воспользоваться возможностью голосования по почте, а в ряде регионов - по Интернету*(20).

Дания. Законом о выборах в Фолькетинг от 13 мая 1987 года N 271 (часть 8) закреплена возможность досрочного голосования по почте для избирателей, которые не в состоянии присутствовать в избирательной комиссии в день голосования.

Великобритания. В Великобритании закреплены две формы дистанционного голосования: почтовое голосование и голосование по доверенности.

Голосование по почте введено в Великобритании в 1918 году для обеспечения участия в выборах военнослужащих, находящихся за рубежом вследствие войны. Затем такое право было предоставлено избирателям в связи с болезнью и временным отсутствием по месту жительства*(21).

С 2000 года по рекомендации рабочей группы Министерства внутренних дел, занимавшейся повышением доверия к демократическим процедурам и борьбой с абсентеизмом, раздел 10 Акта о народном представительстве предоставил полномочие Государственному секретарю после консультации с избирательной комиссией по утверждению схем (экспериментальных проектов) на выборах в органы местного самоуправления для использования только почтового голосования без избирательных участков. При этом закон не требует уважительных причин для участия в почтовом голосовании, этим правом может воспользоваться любой избиратель (так называемое "почтовое голосование по требованию"). Помимо муниципальных выборов, голосование по почте доступно избирателям Великобритании на выборах в Европейский парламент*(22).

Согласно Акту об избирательных правонарушениях (Северная Ирландия) от 2002 года, голосование по почте или по доверенности применяется в Северной Ирландии только на парламентских выборах.

Кроме того, избиратели Великобритании вправе проголосовать через доверенное лицо. Вместе с тем законодательство устанавливает исчерпывающий перечень оснований, по которым избиратель вправе претендовать на голосование через доверенное лицо*(23).

Таким образом, для того, чтобы определить совместимость определенной системы дистанционного голосования со стандартами Совета Европы, необходимо проанализировать, гарантирует ли избирательное законодательство меры по предотвращению фальсификаций результатов выборов, оказания воздействия на избирателя с целью голосования за того или иного кандидата; являются ли электронные средства голосования, почтовые сервисы безопасными и надежными (то есть защищены ли они от преднамеренного управления и работают правильно), и обеспечивается ли тайна голосования.

Помимо необходимости разработки законодательства, отвечающего требованиям Рекомендаций Комитета министров государств - членов Совета Европы о правовых, эксплуатационных и технических стандартах электронного голосования и Кодекса добросовестной практики в избирательных делах, принятого Советом за демократические выборы Совета Европы и Европейской комиссией за демократию через право, совместимость будет зависеть от конкретных технических и социальных условий страны или региона, где применяется дистанционное голосование*(24).

И.А.Ильенко

ведущий научный сотрудник
отдела административного и муниципального
права Института законодательства
и правовой информации им. М.М.Сперанского,
кандидат юридических наук

Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.

__________________

*(1) Report on the Compatibility of Remote Voting and Electronic Voting with the Standards of the Council of Europe, Doc. CDL-AD(2004)012, adopted by the Venice Commission at its 58th Plenary Session (Venice, 12-13 March 2004), Paragraphs 23-24, and 47.

*(2) Красинский В.В. О проблемах почтового голосования на выборах в зарубежных странах // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 100-107.

*(3) Водяницкая Е.А. Новые формы голосования в Австрии // Право и управление. XXI век. 2013. N 1. C. 21-27.

*(4) "Recommendation Rec (2004) 11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting", http://www.coe.int.

*(5) Водяницкая Е.А. Там же.

*(6) Борисов И., Журавлев В. Развитие электронного голосования // Журнал о выборах. 2011. N 4. С. 40-47.

*(7) Водяницкая Е.А. Там же.

*(8) Austrian Constitutional Court Judgment from 13 December 2011, V 85/11 et al, icl-journal.comVol 6, 1/2012, pp. 124-129 // http://www.internationalconstitutionallaw.net/ download/5f1aced0ac5c1404ea3527aa50ddede4/Pentz.pdf.

*(9) Красинский В.В. Там же.

*(10) Борисов И., Журавлев В. Развитие электронного голосования. Там же.

*(11) http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_m m/anglais/constiution_anglais_juillet2008.pdf.

*(12) Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства: Авт. проекта: Ю.А.Веденеев, В.В.Маклаков / Отв. ред. А.А.Вешняков. Авторы вступительных статей и переводов: И.А.Алебастрова, Г.Н.Андреева, Т.А.Васильева, Б.С.Крылов, В.В.Маклаков. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М.: Издательство "Весь Мир", 2004. 464 c.

*(13) Красинский В.В. Там же.

*(14) Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / [А.Г.Орлов, Ю.И.Лейбо, Ю.И.Ракитская; науч. ред. Ю.А.Веденеев, В.И.Лысенко]. М.: РЦОИТ: Норма, 2007. 320 c.

*(15) Там же.

*(16) Борисов И., Журавлев В. Развитие электронного голосования. Там же.

*(17) Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. Там же.

*(18) http://www.esteri.it/MAE/EN/Sala_Stampa/A 012/11/20121115_Politiche2013.html.

*(19) Борисов И., Журавлев В. Развитие электронного голосования. Там же.

*(20) Фадеева В. Интернет-выборы в Королевстве Норвегия // Журнал о выборах. 2013. N 6. С. 34-41.

*(21) European commission for democracy through law. (Venice commission). Opinion on the electoral law of the United Kingdom. Adopted by the Council for Democratic Elections at its 23rd meeting (Venice, 13 December 2007) and the Venice Commission at its 73rd plenary session (Venice, 14-15 December 2007). on the basis of comments by Mr Carlos Closa Montero (Member, Spain), Mr Ugo Mfsud Bonnici (Member, Malta) // http://vota.te.gob.mx/sites/default/files/national/57/opinionontheelector al_html_91544.html.

*(22) The Standard Note All-postal voting, SN/PC/2882, last updated 30 March 2004, online: http://www.parliament.uk/commons/lib/research/notes/snpc-02882.pdf

*(23) Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша / Д.В.Лафитский, Н.М.Касаткина, А.Г.Орлов, Н.Ю.Трещетенкова. М.: РЦОИТ: Норма, 2006. 496 c.

*(24) European commission for democracy through law. Ibid.