О пороге явки избирателей на выборах (П.Н.Саганов, Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.)

О пороге явки избирателей на выборах

Порог явки избирателей на выборах - это установленное законодателем минимальное количество избирателей, которые должны принять участие в голосовании, чтобы выборы были признаны легитимными. Минимальный порог явки законодательно предусмотрен во многих странах только при проведении референдумов. Например, во Франции, Венгрии, Польше он установлен на уровне 50 процентов от числа граждан, включенных в список участников референдума. Что же касается порога явки избирателей на выборы, то он предусмотрен далеко не во всех государствах. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(1), а также другие федеральные и региональные законы о выборах не устанавливают обязательный порог явки избирателей на выборы.

Во многих зарубежных странах установлен обязательный порог явки избирателей на президентских выборах для признания их законными, особенно в тех случаях, когда законодательством предусмотрено несколько туров голосования. На парламентских выборах существование минимального порога явки избирателей характерно для стран Восточной и Центральной Европы, а также бывших советских республик - субъектов Союза ССР. Например, 50-процентный порог явки избирателей на выборах установлен в Таджикистане. В Узбекистане он был на уровне 50 процентов, а в настоящее время составляет 33 процента. Однако в некоторых зарубежных странах наблюдается тенденция отмены минимального порога явки избирателей на выборах. Так произошло в Сербии, Черногории с провозглашением ее независимости (2006 г.).

В большинстве стран не установлен минимальный обязательный порог явки избирателей на выборах. В некоторых государствах это объясняется законодательным закреплением обязательного участия избирателей в выборах, например в Австралии, Бразилии, Венесуэле. Не предусмотрен минимальный порог явки избирателей на выборах в США, Канаде, Великобритании. В этих государствах все чаще поднимается вопрос о легитимности избранных органов государственной власти, а также принимаются дополнительные меры по привлечению избирателей на выборы. К примеру, в США зачастую выборы разного уровня объединяются с голосованием по важным для населения местным законодательным инициативам.

Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации"*(2) (далее - Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан) из п.2 ст.70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исключен подпункт "а", который прямо устанавливал необходимость преодоления порога явки избирателей в качестве обязательного условия для признания выборов состоявшимися (за исключением выборов в представительный орган муниципального образования).

Как в науке, так и на практике существуют диаметрально противоположные мнения по вопросу о законодательном определении порога явки избирателей на выборы. Одни утверждают о необходимости его установления, другие, напротив, отрицают целесообразность его определения, ссылаясь на значительные дополнительные затраты из бюджетов всех уровней. Кроме этого, отмечают и то, что устранение явочного барьера стало важным элементом в развитии демократии и создании равных условий для политических партий в России. Более того, введение минимального порога явки избирателей на выборы не менее 50 процентов будет являться существенным препятствием при проведении дополнительных и повторных выборов на региональном и муниципальном уровнях, так как число избирателей, голосующих на таких выборах, как показывает практика, значительно меньше количества избирателей, голосовавших на основных выборах*(3). На наш взгляд, порог явки избирателей на выборах - неотъемлемый атрибут легитимной избранной власти, которая будет учитывать мнение избирателей при принятии решений.

Институт порога явки избирателей на выборах был характерен для советского*(4), а затем российского избирательного законодательства. Непосредственно до его отмены на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации он составлял 25 процентов, на выборах Президента Российской Федерации - 50 процентов. Однако при проведении второго тура голосования порог явки не устанавливался.

Что касается законов субъектов Российской Федерации о выборах, то в них содержались нормы, требовавшие в качестве условия признания выборов состоявшимися преодоление определенного порога участия избирателей в голосовании. Так, в 1995 - 1997 годах более половины субъектов Российской Федерации в своих законах о выборах главы субъекта Российской Федерации предусматривали, что выборы признаются состоявшимися в случае, если в них приняло участие не менее 25 процентов избирателей, включенных в списки.

В 1997 г. законодатель на федеральном уровне предусмотрел в качестве обязательного условия признания выборов состоявшимися наличие определенного законом числа избирателей, принявших участие в голосовании, без установления минимального порога явки избирателей. А в 2002 г. были введены минимальные требования к порогу явки избирателей в числовом выражении. С момента вступления в силу Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан в связи с требованием абзаца восьмого п.8 ст.70 любое условие о признании выборов несостоявшимися, связанное с определением порога явки избирателей, не может применяться.

Смысл установления порога явки избирателей на выборах, как правило, увязывается с вопросом обеспечения легитимности выборов не в правовом, а в общественно-политическом смысле и представительности избираемого органа государственной власти, органа местного самоуправления или выборного лица*(5).

31 мая 2013 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона, который предусматривал 50-процентный порог явки избирателей на выборах. Его принятие позволило бы, с одной стороны, придать легитимность избираемым органам и должностным лицам, а с другой стороны, вернуть гражданам уверенность в важности их участия в голосовании и формировании выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления*(6). Однако председатель ЦИК России в своем отзыве на этот законопроект указал на то, что установление порога явки избирателей на выборах может повлечь за собой ситуацию, при которой в течение длительного периода времени органы государственной власти, местного самоуправления не будут сформированы или выборное должностное лицо не будет избрано. А это может привести к повторным выборам, что повлечет за собой увеличение расходов средств бюджетов соответствующего уровня*(7). 15 октября 2013 г. предложенный проект федерального закона был отклонен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации*(8).

Необходимо ли законодательное определение порога явки избирателей на выборах? Если да, то на каком уровне выборов? Это сложный и дискуссионный вопрос. С одной стороны, заслуживает внимания тезис о том, что органы государственной власти и местного самоуправления должны формироваться при активном участии избирателей в выборах. С другой стороны, легитимность выборов, в которых приняло участие незначительное количество избирателей, вызывает серьезное сомнение.

По нашему мнению, не следует отрицать законодательное установление минимального порога явки избирателей на выборах, но необходимо уделять должное внимание воспитательной, агитационной работе по формированию у граждан активной гражданской позиции, принимать необходимые меры по преодолению абсентеизма. Ссылки на западный опыт (на страны, в которых не установлен минимальный порог явки избирателей на выборах), на наш взгляд, не заслуживают внимания, поскольку уровень развития гражданского общества и уровень правосознания граждан в развитых государствах выше. Поэтому в России необходимо принимать меры, способствующие повышению активности избирателей. Например, разрабатывать и совершенствовать социально-психологические методы и технологии повышения активности избирателей, привлечения граждан к участию в общественной жизни, к управлению государством.

* Научный руководитель В.В.Онохова
профессор кафедры
государственно-правовых дисциплин
Иркутского юридического института (филиала)
Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации,
кандидат юридических наук, доцент

П.Н.Саганов

студент
Иркутского юридического института (филиала)
Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации

Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.

__________________

*(1) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ с изм. от 24 февраля 2014 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст.2253.

*(2) Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ с изм. от 9 декабря 2010 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // Парламентская газета. 2006. N 209. 14 дек.

*(3) Пилигин В.Н. Стенограммы обсуждения законопроекта N 289428-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" по вопросу установления минимального порога явки избирателей. URL: http://api.duma.gov.ru/api/transcript/289428-6#2013_10_15_18_05_09 (дата обращения: 10.03.2014).

*(4) Статья 55 Закона СССР от 1 декабря 1988 г. "О выборах народных депутатов СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 49. Ст.729.

*(5) Пачина Е. Институт порога явки в российском и зарубежном законодательстве // Межсистемные и межотраслевые связи в правовой сфере: материалы VIII Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов / сост. И.Р.Асатуллин, Т.Р.Бахия и др. Казань: Казанский федеральный ун-т. Т. 1. 2013. С. 193.

*(6) Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" N 289428-6. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=289428-6 &02 (дата обращения: 10.03.2014).

*(7) http://cikrf.ru/law/zakonoproekt/otziv/2013/289428-6.html (дата обращения: 10.03.2014).

*(8) http://vote.duma.gov.ru/vote/83092 (дата обращения: 10.03.2014).