Предвыборная агитация в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (С.А.Хвалев, Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.)

Предвыборная агитация
в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"

Как показывает практика последних региональных и муниципальных выборов в Иркутской области, Интернет все чаще является средством распространения и источником получения агитационной информации. Предвыборная агитация в Интернете происходит посредством организации интернет-рассылки, блогов, форумов и т.д. Как верно отмечается, немалая часть политически образованного и активного населения все больше доверяет Интернету, а не агитационным листовкам и традиционным средствам массовой информации (далее - СМИ)*(1).

Опыт в информационно развитых обществах показывает, что Интернет как агитационная платформа используется уже давно. Впервые Интернет был применен в целях агитации в ходе кампании по выборам президента США в 1992 году. Сегодня факт того, что Интернет стал неотъемлемой частью избирательного процесса, неоспорим.

Наряду со столь обширной практикой правового регулирования интернет-взаимодействия в зарубежных странах в России эта плоскость избирательных отношений известна сравнительно недавно.

Как представляется, сеть Интернет в качестве средства распространения предвыборной агитации привлекательна по следующим обстоятельствам:

- возможность доступа к опубликованной информации из любой точки мира, а также легкость и быстрота использования*(2);

- значительный охват территории и населения посредством Сети, а также ее бесперебойное функционирование*(3);

- относительная дешевизна изготовления электронных агитационных материалов и услуг по их размещению*(4);

- отсутствие ограничений по архитектуре и наполнению интернет-ресурса.

Анализ показал, что в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(5) (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) не запрещено вести предвыборную агитацию при помощи Интернета (пп. 3, 5 ст.62). Однако подробная регламентация подобного рода предвыборной агитации в современном избирательном законодательстве России отсутствует.

С учетом статуса интернет-ресурсов вопросы предвыборной агитации в Интернете можно разделить на два блока: во-первых, предвыборная агитация посредством сетевых изданий, во-вторых, предвыборная агитация посредством интернет-ресурсов, не зарегистрированных в качестве СМИ.

Предвыборная агитация посредством сетевых изданий. Есть мнение, что в условиях отсутствия более специальных правил, если интернет-сайт зарегистрирован как СМИ, то при организации предвыборной агитации через него необходимо использовать общие нормы избирательного законодательства, регулирующие агитацию на каналах телерадиовещания и в периодических печатных изданиях*(6).

Подобная позиция сегодня реализована в недавно принятом Федеральном законе от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(7) (далее - Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы РФ). В соответствии с названным Федеральным законом в избирательный процесс введено понятие "сетевое издание". При этом под сетевым изданием в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон РФ о СМИ) понимается сайт в Интернете, зарегистрированный в качестве СМИ (ст. 2, 8). При этом установлено, что на сетевые издания распространяются общие правила организации и ведения предвыборной агитации в негосударственных СМИ.

Однако особенностью является то, что предвыборная агитация в сетевых изданиях, в отличие от предвыборной агитации в иных СМИ, может начинаться со дня, следующего за днем представления в Центральную избирательную комиссию РФ сведений о стоимости и других условиях оплаты услуг по размещению агитационных материалов в Интернете. Размещение агитационных материалов в сетевых изданиях прекращается в 16 часов по московскому времени последнего дня агитационного периода (в традиционных СМИ агитационный период начинается за 28 дней до дня голосования).

Очевидно, что предложенное правовое регулирование неполноценно. В частности, не разрешен вопрос о порядке финансирования подобного рода предвыборной агитации. Здесь же следует отметить проблематику организации контроля и привлечения к ответственности работников сетевого издания за нарушение избирательного законодательства. Так, Закон РФ о СМИ устанавливает усложненные правила привлечения СМИ к ответственности. В частности, прекращение деятельности СМИ, приостановление выпуска СМИ за нарушение избирательного законодательства, изъятие тиража или его части возможно только на основании судебного акта, вынесенного в связи с заявлением компетентного органа. С учетом этого вопросы контроля и ответственности сетевого издания за распространение предвыборной агитации в нарушение законодательства практически нереализуемы на практике.

Подводя промежуточный итог, следует отметить, что порядок и условия организации и проведения предвыборной агитации в сетевых изданиях формализованы достаточно поверхностно, а имеющиеся процедуры контроля и привлечения к ответственности работников сетевых изданий за нарушение правил предвыборной агитации не адаптированы к реалиям избирательного процесса.

Предвыборная агитация посредством интернет-ресурсов, не зарегистрированных в качестве СМИ. Предвыборная агитация в данной форме в настоящее время практически не регулируется, в связи с чем встает вопрос о правовом режиме агитационных материалов, распространяемых таким образом через Интернет.

Согласно позиции ЦИК РФ, если интернет-сайт не зарегистрирован в качестве сетевого издания, то в отношении агитации, размещаемой на таких интернет-ресурсах, должны соблюдаться правила, применяемые к аудиовизуальным и иным агитационным материалам*(8).

При этом, как представляется, в данном случае речь идет о применении закона по аналогии. Данный институт избирательным законодательством не предусмотрен. Однако даже если не обращать внимание на то, что аналогия закона в этом случае неприменима, все равно возникает множество проблем. Некоторые нормативные положения не применимы к предвыборной агитации в Интернете. К примеру, нормы об обязательном указании в агитационном материале сведений о его тираже, поскольку это понятие в Интернете не используется*(9). Не могут применяться по аналогии нормы о финансировании предвыборной агитации в Интернете*(10), сложно определить соблюдение сроков агитации в Сети и т.д. Остается открытым вопрос о том, каким видом является агитационный материал, распространяемый в Интернете.

Вопросы контроля и привлечения к ответственности лиц, отвечающих за организацию и распространение печатных, аудиовизуальных агитационных материалов в Сети, также четко не регулируются.

Можно предположить, что в данном случае возможно применение в контрольных целях механизмов приостановления распространения незаконной информации в Интернете, предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(11) (далее - Федеральный закон об информации).

В соответствии с Федеральным законом об информации противодействие незаконному распространению информации в Интернете осуществляется посредством ограничения доступа к сайтам, содержащим незаконную информацию. При этом, согласно указанному выше Федеральному закону, установлены две формы противодействия незаконной агитации в Интернете.

Во-первых, административный порядок, который заключается в том, что на основании решений уполномоченных федеральных органов возможно приостанавливать распространение посредством Интернета агитационных материалов, содержащих:

- порнографические изображения несовершеннолетних;

- информацию о способах, методах разработки и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

- информацию о способах совершения самоубийства;

- информацию о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия), распространение которой запрещено федеральными законами;

- информацию, содержащую призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка.

Органами, уполномоченными принимать такие решения, являются Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Генеральный прокурор РФ и его заместители*(12).

Приостановление доступа к такой информации происходит посредством ограничения и последующего удаления ее из Интернета уполномоченными на то лицами. Потенциально применение указанных выше норм Федерального закона об информации к предвыборной агитации, содержащей определенный перечень сведений, возможно.

Во-вторых, административно-судебный порядок. Так, ограничение доступа к сайту может произойти на основании вступившего в законную силу решения суда о признании информации, размещаемой в Сети, информацией, запрещенной к распространению в Российской Федерации. При этом под административно-судебный порядок подпадают случаи распространения предвыборной агитации с нарушением правил распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, а именно: распространение агитационных материалов, не заявленных перед распространением в избирательную комиссию, не содержащих все необходимые сведения о заказчике, изготовителе, тираже и дате выпуска; печатные агитационные материалы, изготовленные с нарушением правил финансирования их изготовления, изготовление материалов организацией, не опубликовавшей расценки на соответствующие услуги (работы).

Административный и административно-судебный порядки противодействия распространению незаконной информации в Интернете достаточно подробно регламентированы. Жизнеспособность соответствующих положений Федерального закона об информации подтверждена уже достаточно обширной практикой работы Роскомнадзора и судов на территории Российской Федерации. Однако следует отметить, что практически отсутствует правоприменение Федерального закона об информации в целях противодействия распространению незаконной предвыборной агитации в Сети. Это обусловлено опять же скоротечностью избирательного процесса, зачастую отсутствием фактической возможности избирательных комиссий обращаться в компетентные органы в целях ограничения доступа к соответствующим интернет-ресурсам. Все это снижает эффективность указанных процедур в рамках избирательного процесса.

В общем, можно сделать вывод о том, что в условиях отсутствия специального регулирования порядка и условий предвыборной агитации посредством Интернета возможность правового воздействия на участников интернет-сообщества, организующих предвыборную агитацию, у компетентных органов публичной власти отсутствует. Существующее состояние дел в области предвыборной агитации в Сети достаточно четко отражено в одном из судебных решений Верховного Суда РФ, в котором он прямо констатировал факт того, что Интернет в целом является информационным полем, не регулируемым правовыми актами*(13).

Потребность в законодательном регулировании порядка и условий предвыборной агитации в Интернете очевидна. Как представляется, законодатель при разработке соответствующих норм избирательного законодательства должен будет разрешить проблемы следующего характера:

- во-первых, соотношение юрисдикций различных государств в Интернете*(14);

- во-вторых, относительную анонимность пользователей Интернета и возможность выдавать себя за других лиц, создание сайтов-двойников*(15);

- в-третьих, определение оснований, субъектов и мер ответственности за несоблюдение избирательного законодательства (искажение информации, ее недостоверность и т.д.) в Интернете*(16).

Существующие проблемы можно разрешить путем внедрения в избирательное законодательство Российской Федерации нормы о возможности проведения предвыборной агитации в Интернете на строго определенном перечне интернет-сайтов. Их перечень предлагается определять посредством закрепления системы требований к интернет-сайтам и установления факта соответствия конкретного ресурса этим требованиям.

Основными из этих требований должны быть следующие:

- интернет-ресурс должен обладать признаками сетевого СМИ. Реализация данного требования давала бы возможность в период избирательной кампании дополнительно пользоваться правовыми механизмами воздействия на владельцев, работников редакций интернет-ресурсов, предусмотренными законодательством о СМИ, а также возможность контролировать деятельность таких сайтов не только избирательными комиссиями, но и уполномоченным органом исполнительной власти в сфере массовых коммуникаций;

- обязательная систематическая аккредитация или сертификация соответствующих интернет-ресурсов в целях подтверждения технических возможностей редакции сетевого СМИ своевременно обеспечивать достоверность, безопасность размещения агитационного материала, а также постоянный контроль за таким размещением;

- интернет-ресурс должен быть зарегистрирован в пределах юрисдикции Российской Федерации. При этом изменение его "национальности" в период выборов не должно допускаться;

- определенная система требований по продвижению сайта в Интернете.

Предлагаемая модель осуществления предвыборной агитации является одним из вариантов цивилизованного применения Интернета в агитационных целях. При этом данная модель предполагает, что в рамках выборов будет использоваться далеко не все интернет-пространство, а это ведет к ограничению конституционного права на свободу поиска и получения информации. Однако на современном этапе развития интернет-отношений в России такое ограничение вполне оправданно. В данном случае следует согласиться с мнением Конституционного Суда РФ о необходимости ограничения права на информацию в целях поддержания баланса взаимосвязанных конституционно защищаемых ценностей, таких как свободные выборы и свобода информационного пространства*(17).

С.А.Хвалев

консультант правового отдела
аппарата Избирательной комиссии Иркутской области,
кандидат юридических наук

Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.

__________________

*(1) Шишкина О.Е. О некоторых теоретических и практических проблемах реализации свободы слова на выборах.

*(2) Шемелин А.В. Роль интернет-ресурса в предвыборной агитации в России.

*(3) Ныров Б.Ф. Состояние законодательства относительно информирования населения в ходе муниципальных выборов // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 9. С. 28-35.

*(4) Шемелин А.В. Роль интернет-ресурса в предвыборной агитации в России.

*(5) Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст.2253.

*(6) Гришина М.В. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы. М.: РЦОИТ, 2011. С. 72-78.

*(7) Собрание законодательства РФ. 2014. N 8. Ст.740.

*(8) Гришина М.В. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы. М.: РЦОИТ, 2011. С. 72-78; Рекомендации для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов. М.: ЦИК РФ, 2011. С. 50-51.

*(9) Рябчиков Р.В. Проблемы правового регулирования применения Интернета на выборах в России и перспективы использования виртуального пространства в избирательном процессе.

*(10) Вакунов С. Агитация в Интернете: мировой опыт и перспективы законодательного регулирования // Избирательное право. 2001. N 3. С. 46.

*(11) Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст.3448.

*(12) Постановление Правительства РФ от 26 октября 2012 г. N 1101 "О единой автоматизированной информационной системе "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено" // СЗ РФ. 2012. N 44. Ст.6044.

*(13) Определение Верховного Суда РФ от 8 декабря 2011 г. N 34-Г11-16.

*(14) Рябчиков Р.В. Там же.

*(15) Шириков А. Сайты-двойники: как с ними бороться.

*(16) См., например: Вешняков А.А. Проблема использования Интернета на выборах в Российской Федерации // Информационное право. 2006. N 3. С. 15-22; Хатаева М.А. Дифференциация ответственности интернет-провайдеров за нарушение интеллектуальных прав на результаты интеллектуальной деятельности в Интернете // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. Выпуск 1. С. 104-112.

*(17) Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. N 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст.2970.