Избирательная система: право выбора (В.В.Щербакова, Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.)

Избирательная система: право выбора

Всеобщая декларация прав человека 1948 года провозглашает: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах" (п.3 ст.21)*(1). Американский ученый, профессор по истории России и СССР, политолог Ричард Пайпс, читая лекции в венском Институте гуманитарных наук в январе 1995 года, определил выборы как "мягкие революции, в ходе которых в истинных демократиях устраняются накопившиеся конкретные поводы для общественного недовольства"*(2). Безусловно, выборы соединяют в себе формы прямой и представительной демократии; насущные социальные потребности, различные интересы, способы их организационного оформления выявляются именно в ходе предвыборной борьбы.

Конституция Российской Федерации 1993 года характеризует выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст.3), способ осуществления гражданами государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст.3, ч. 2 ст.130). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет выборы как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

В России на основе выборов формируется депутатский корпус Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, замещаются должности Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ; формируются представительные органы муниципальных образований и замещаются должности глав муниципальных образований, если уставами муниципальных образований это предусмотрено.

Выборы проводятся на основе определенных избирательных систем и в рамках избирательных кампаний. Избирательная система представляет собой всю совокупность принципов, методов, норм, регулирующих проведение выборов, условия признания кандидата (кандидатов) избранными, а списков кандидатов - допущенным к распределению депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списка кандидатов. В связи с чем выделяются три вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная*(3). Мажоритарная избирательная система, в отличие от пропорциональной, применяется при выборе отдельных кандидатов, а не списков кандидатов, одновременное же использование данных избирательных систем на выборах в один орган власти определяется как смешанный вид избирательной системы.

Выбор вида избирательной системы, законодательное закрепление соответствующих избирательных процедур - это вопрос политической целесообразности, зависящий от социально-политических условий и общественного развития страны в целом.

При использовании пропорциональной избирательной системы голосование осуществляется не за конкретного кандидата, а за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями. По мнению российских политологов - юриста С.Е.Заславского и историка З.М.Зотовой, пропорциональная система при соответствующем подходе политических партий к составлению списков кандидатов позволяет обеспечить представительство во власти женщин и молодежи. Данная избирательная система наиболее способствует государственному единству страны, обеспечивает согласованность в постановке общенациональных, региональных, местных проблем и определении путей эффективного их решения*(4).

В условиях низкой электоральной культуры средний избиратель редко знакомится с программными документами той или иной политической партии. Политическая партия для избирателя тождественна с тем политическим лидером, который ее возглавляет.

Пропорциональная система построена на доверии избирателей к соответствующим партиям. Различают акт выдвижения кандидата партией и акт избрания - выбор граждан между кандидатами. Заметим, что в США акт выдвижения кандидата партией сопряжен с праймериз, которые законодательно урегулированы.

В странах с пропорциональными избирательными системами партия может выступать посредником, создавая кандидата ex nihilo ("из ничего"), и одного выдвижения от нее достаточно*(5).

В Великобритании и Индии субъектами выдвижения могут быть только избиратели, а непосредственно партии лишены этого права.

Мажоритарная система голосования не стимулирует развитие института многопартийности, не способствует обеспечению единого политического пространства, однако дает возможность персонального отбора. Это характерно для небольших территорий с невысокой плотностью населения, где кандидат в первую очередь рассматривается как человек и личность; кандидат и его избиратели связаны иными мотивами, однако к политическим взглядам эти связи отношения не имеют. По остроумному высказыванию американского политика-республиканца начала XX века Р.Д.Доула, "никогда не знаешь, избрали ли тебя потому, что знают, кто ты такой, или же потому, что не знают, кто ты такой"*(6).

В ряде стран с целью соединить плюсы и минусы различных избирательных систем создаются избирательные системы смешанного типа, в которых, так или иначе, сочетаются элементы как мажоритарной, так и пропорциональной систем. Так, имеет место выдвижение кандидатов по пропорциональной системе (по партийным спискам), а голосование - по мажоритарной (персонально за каждого кандидата).

Основным достоинством смешанной избирательной системы является то, что ее применение обеспечивает пропорциональное партийное представительство и представительство территорий. Избиратель имеет возможность проголосовать как за партийный список, выбирая конкретную политическую программу, так и за конкретного кандидата, выдвинутого на определенной территории. В связи с чем стимулируется процесс становления и развития многопартийности, обеспечивается представление политических интересов и предпочтений в обществе, сохраняется связь избирателя с избранными депутатами.

В Российской Федерации вводится новый порядок и процедура проведения выборов в Государственную Думу на основе смешанной избирательной системы (Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"), согласно которой на территории Российской Федерации образуются 225 одномандатных избирательных округов, каждый из них будет представлен одним депутатом в Государственной Думе, остальные 225 мандатов будут распределены между депутатами, избранными по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.

В новом формате развития российского избирательного права целесообразен переход к пропорциональной и смешанной избирательной системе на муниципальных выборах в целях развития партийной системы на уровне муниципальных образований. Применение данных систем на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов обеспечит в их деятельности баланс государственных и местных интересов. Присутствие в представительном органе политических партий позволит учесть разные подходы при выработке оптимальных решений, направленных на осуществление государственных полномочий, делегированных муниципальным образованиям, с учетом нужд и потребностей местного сообщества. Для крупных муниципалитетов необходимы элементы пропорциональной системы, но только в смешанном варианте и с открытыми списками. Открытые списки имеют преимущества перед закрытыми списками с точки зрения реализации пассивного избирательного права, ведь отношения между кандидатом и выдвигающей его партией становятся практически равноправными. При закрытых списках возможна такая ситуация, когда во главу избирательного списка включают "политических тяжеловесов" и "медиа-персонажей"*(7), которые в дальнейшем отказываются от своих мандатов, в результате чего в представительный орган попадают малоизвестные личности из конца списка. Пропорциональные выборы с открытыми списками - это довольно известная в Европе избирательная система, которая широко применяется во многих странах.

Важнейшим элементом конституционного строя демократических стран является местное самоуправление, реализация демократических принципов - это нечто большее, чем свободные и справедливые выборы, это участие в них и на местном уровне. Статья 23 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

В Иркутской области действует закон от 11 ноября 2011 г. N 116-оз "О муниципальных выборах в Иркутской области", который регулирует общественные отношения, связанные с формированием органов местного самоуправления, замещением выборных муниципальных должностей на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии с законом от 12 декабря 2013 г. N 114-оз "О внесении изменений в статью 4 Закона Иркутской области "О муниципальных выборах в Иркутской области" муниципалитетам дано право применять одну из трех избирательных систем на выборах представительных органов городских округов и муниципальных районов. Поправки в указанную статью внесены в связи с принятием Федерального закона от 16 октября 2012 г. N 173-ФЗ "О внесении изменений в статью 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статью 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и объективной необходимостью закрепления данных положений в областном законодательстве для обеспечения возможности их реализации на практике. Внесение указанных изменений является новым витком в развитии демократических институтов, позволяя с учетом целесообразности эффективно применять разные системы выборов.

Россия находится на пути построения демократического государства и гражданского общества. Необходимо дальнейшее поэтапное изменение избирательного законодательства, в том числе развитие применения избирательных систем как на федеральном, так и на региональном, местном уровнях.

В.В.Щербакова

главный специалист-эксперт
отдела законодательства субъекта Российской Федерации,
ведения федерального регистра и регистрации
уставов муниципальных образований
Управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Иркутской области

Сборник "Общество и выборы: пути развития избирательной системы России", третья межрегиональная научно-практическая конференция 2014 г.

__________________

*(1) Международное право в документах: учебное пособие [Текст] / сост. Н.Т.Блатова, Г.М.Мельков. 4-е изд. М.: Издательство "РИОР", 2003. С. 104.

*(2) Pipes R. Three "why" of the Russian Revolution. Published by Pimlico, 1995. 84 pages.

*(3) Избирательное право Российской Федерации: учебник для магистров [Текст] / под ред. И.В.Захарова, А.Н.Кокотова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство "Юрайт", 2012. С. 29.

*(4) Заславский С.Е., Зотова З.М. Организационно-правовые основы участия политических партий в выборах [Текст]. М.: РЦОИТ, 2007. С. 35.

*(5) Дюверже М. Политические партии [Текст] / пер. с фр. Л.А.Зимина. М.: Академический Проект, 2000. 538 с.

*(6) Great Presidential Wit: (_I Wish I Was in the Book): A collection of humorous anecdotes and quotations by Robert J. Dole. 2001. 240 pages.

*(7) См. www.Gradars.ru. [Электронный ресурс]. Политология. Политические лидеры.