Приложение. Специальный доклад о некоторых вопросах соблюдения и защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории Иркутской области

Приложение

к Постановлению

Законодательного Собрания

Иркутской области

от 20 мая 2015 г. N 25/36-ЗС

Специальный доклад

О некоторых вопросах соблюдения и защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории Иркутской области

Лукин В.А. О некоторых вопросах соблюдения и защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории Иркутской области: специальный доклад. - Иркутск: оттиск, 2015. - 97 с.

Специальный доклад подготовлен в соответствии с частью 4 статьи 17 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 г. N 69/35-оз "Об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области". В докладе освещены отдельные вопросы соблюдения и защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории Иркутской области, на основе индивидуальных и коллективных обращений граждан в адрес Уполномоченного по правам человека в Иркутской области, встреч Уполномоченного с представителями коренных малочисленных народов, проживающих в Тофаларии Нижнеудинского района, Бодайбинском, Катангском, Мамско-Чуйском, Киренском, Казачинско-Ленском, Качугском, Усть-Кутском районах Иркутской области. При подготовке доклада были использованы сведения, полученные от исполнительных органов государственной власти Иркутской области, органов местного самоуправления, правоохранительных органов.

Доклад предназначен для должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, депутатов представительных органов местного самоуправления, руководителей и членов общин коренных малочисленных народов, общественных организаций, в том числе правозащитных организаций, а также для всех граждан, интересующихся проблемами соблюдения и защиты прав и свобод коренных малочисленных народов, проблемами сохранения и развития исконной среды обитания коренных малочисленных народов.

Аппарат Уполномоченного по правам человека в Иркутской области, 2015

В.А.Лукин

Введение

Основы правового статуса коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации определены международно-правовыми актами, положениями Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

В Международном пакте "О гражданских и политических правах" 1966 года, который был ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII "О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах", закреплено, что "все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами... Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования". Российское законодательство о правах коренных малочисленных народов учитывает это базовое международно-правовое положение. Так, статьей 9 Конституции предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституцией устанавливается, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69).

В соответствии с подпунктом "м" части 1 статьи 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

На основании названных конституционных положений приняты три базовых федеральных закона: от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". В некоторые федеральные законы включены специальные статьи по правовому регулированию отдельных вопросов, касающихся жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и защиты их прав.

В Уставе Иркутской области имеется специальная статья 42 "Обеспечение прав и законных интересов коренных малочисленных народов Российской Федерации и народов, традиционно проживающих на территории Иркутской области", в соответствии с которой Иркутская область взяла на себя обязательство обеспечивать защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации, создавать условия для сохранения национальной самобытности, развития национальных (родных) языков и национальных культур коренных малочисленных народов Российской Федерации и народов, традиционно проживающих на территории Иркутской области.

Положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов создают определенную правовую основу для защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.

В то же время правовое регулирование общественных отношений с участием данных народов все еще остается фрагментарным, в законодательстве содержится значительное количество пробелов, а также правовых коллизий. Кроме этого, требуется развитие соответствующего законодательства и на уровне субъектов Российской Федерации. Не является исключением в этом вопросе и Иркутская область. В настоящем Специальном докладе этому вопросу уделено некоторое внимание.

В России до настоящего времени сохранились коренные малочисленные народы с их традиционным образом жизни и традиционными формами хозяйствования. Перед современным государством и обществом стоит задача не допустить исчезновения этих народов. Коренные малочисленные народы занимают особую нишу в нашей цивилизации, играют большую роль в сохранении и развитии территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока. Как справедливо отмечается А.А.Траниным в его монографии "Территории природопользования коренных малочисленных народов российского Крайнего Севера (проблемы и перспективы)", исторический опыт коренных малочисленных народов показывает, что традиционные формы хозяйствования способствовали сбережению для человеческой цивилизации ценнейших в природном отношении огромных экосистем Севера. Добавим, что сказанное относится и к коренным малочисленным народам, проживающим и в Сибири и на Дальнем Востоке, в том числе это относится к эвенкам и тофаларам, проживающим в Иркутской области.

В 2014 году закончилось Второе десятилетие коренных народов мира под эгидой ООН. В России, которая присоединилась к организованным ООН мероприятиям, также велась работа была организована соответствующая деятельность по законодательному регулированию и практическому решению вопросов по улучшению положения коренных малочисленных народов. Однако достигнутые результаты следует оценить как весьма скромные, а проблемы, которые еще предстоит решить, являются сложными и требуют особого внимания органов власти всех уровней.

Иркутская область входит в число 28 субъектов Российской Федерации, где проживают коренные малочисленных# народы. В Иркутской области это тофалары (тофа) и эвенки. Тофалары проживают в горной Тофаларии на территории трех населенных пунктов Нижнеудинского района. Эвенки - на территории Катангского, Качугского, Казачинско-Ленского, Усть-Кутского, Мамско-Чуйского, Бодайбинского, и Киренского районов в тридцати шести населенных пунктах. Тофалары проживают только в Иркутской области. В других регионах мира этой национальности нет. Надо признать, что в Иркутской области уделяется недостаточное внимание решению проблем коренных малочисленных народов.

По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года численность представителей коренных малочисленных# народов в Иркутской области составила: тофалары - 657 человек (по итогам переписи 2002 года - 689 человек), эвенки - 956 человек (по итогам переписи 2002 года - 1092 человека) (приложение N 1). Приведенные цифры говорят сами за себя. Данные о численности коренного малочисленного населения в Иркутской области показывают, что по этим показателям Иркутская область выпадает из общероссийской тенденции. Так, на парламентских слушаниях "О проблемах и перспективах совершенствования федерального законодательства о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", организованных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 16 мая 2014 года, отмечалось: "за последние 10 лет на 14 тысяч человек возросла численность коренных малочисленных народов - с 244 тысяч человек в 2002 году до 257,9 тысяч человек, и этот рост составил почти 6%". Как показывают данные Всероссийской переписи, Иркутская область не может "похвалиться" таким результатом.

Ситуация с реализацией конституционных прав коренных малочисленных народов, проживающих в Иркутской области, остается сложной. Следует отметить, что коренные малочисленные народы находятся в неравном положении по сравнению с жителями городов и населенных пунктов. Поэтому проблема обеспечения достойного уровня жизни и обеспечения равенства социальных прав для представителей коренных малочисленных народов по сравнению с основным населением региона является актуальной. Фактически налицо их дискриминация в связи с их местом жительства. Конституционная гарантия о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо, в том числе, от национальности, происхождения, места жительства (статья 19) не обеспечивается в полном объеме.

Повышение уровня жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Иркутской области, возможно успешно решать при условии учета особенностей социально-экономической ситуации в местах проживания этих народов. Главными вопросами являются: безработица среди представителей коренных малочисленных народов; плохая транспортная доступность к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов; проблемы с доставкой товаров с ограниченными сроками реализации и товаров первой необходимости в необходимых объемах; качество предоставляемых медицинских и образовательных услуг; неудовлетворительное решение вопроса об образовании территорий традиционного природопользования, упадочное состояние отдельных видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, таких как оленеводство, отдельных видов художественных промыслов и народных ремесел и других.

Долгосрочная целевая программа Иркутской области "Организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в Иркутской области на 2013 - 2015 годы", утвержденная постановлением Правительства Иркутской области от 1 апреля 2013 г. N 106-пп, действовала на территории Иркутской области с 1 апреля до конца декабря 2013 года. Указом Губернатора Иркутской области от 30 декабря 2013 г. N 497-уг программа признана утратившей силу. Таким образом, единый нормативный правовой акт, которым были бы предусмотрены мероприятия, направленные на организацию и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации, на территории Иркутской области на сегодняшний день отсутствует. Мероприятия по реализации указанного полномочия Иркутской области содержатся в разных государственных программах Иркутской области. Ответственными за реализацию данных мероприятий являются одиннадцать отраслевых министерств и ведомств Иркутской области. При этом орган исполнительной власти Иркутской области, который бы координировал деятельность отраслевых министерств в данной сфере, не определен.

Отсутствие координирующего уполномоченного органа по проблемам коренных малочисленных народов, проживающих на территории Иркутской области, отражается на эффективности организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.

В Специальном докладе невозможно осветить все вопросы, имеющие значение для полной реализации прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих на территории Иркутской области, во всех сферах без исключения, поэтому Специальный доклад посвящен некоторым наиболее актуальным проблемам соблюдения и защиты прав представителей коренных малочисленных народов проживающих на территории Иркутской области.

О транспортной доступности к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и проблемах с доставкой товаров первой необходимости

Вопрос транспортной доступности и доставки продовольственных и промышленных товаров к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов является одним из социально-значимых#. Например, в населенные пункты Тофаларии, Катангского, Бодайбинского и других районов Иркутской области, где проживают коренные малочисленные народы, только самолетом (вертолетом) можно долететь. Ситуация осложняется еще и тем, что опорные пункты традиционной хозяйственной деятельности (охотничье-промысловые базы, заготовительные участки) находятся на значительном удалении от мест традиционного проживания коренных малочисленных народов (80 - 150 км). В Катангском и некоторых других районах расстояние между поселками и опорными пунктами традиционной хозяйственной деятельности (стойбища, охотничье-промысловые базы) составляет от 100 до 200 км. В силу географического положения районов проживания коренных малочисленных народов они находятся в изоляции от промышленных и культурных центров региона. В районах проживания коренных малочисленных народов транспортная связь осуществляется посредством малой авиации, водным путем, где это возможно, зимниками (в зимнее время года) или по таежным тропам на лошадях или оленях. В этих районах отсутствует сеть автомобильных и железных дорог.

В Катангском районе круглогодичные перевозки населения внутри района осуществляются рейсами вертолета по заявкам администрации с периодичностью три раза в месяц - в летний период (с мая по сентябрь) и два раза в месяц - в зимний период (с октября по апрель). В случае скопления большого количества пассажиров выполняются дополнительные рейсы. Однако представители коренных малочисленных народов сообщили Уполномоченному и сотрудникам его аппарата, что в д. Тетея вертолет летает не больше 2 раз в год. Иногда в связи с проходящими выборами, иногда в виде санавиации.

В Катангском районе имеется проблема с доставкой продовольственных и промышленных товаров в необходимых объемах. Для обеспечения населенных пунктов продуктами питания торгующим организациям предоставляется субсидия на частичное возмещение транспортных расходов за счет средств бюджета Иркутской области. После фактического прекращения деятельности Катангским райпотребсоюзом, возникли проблемы по доставке продуктовых и промышленных товаров в малые населенные пункты. В связи со слабым развитием торговой инфраструктуры в малых населенных пунктах не находятся получатели субсидий для осуществления доставки товаров в эти населенные пункты. В результате доставка продуктов в необходимом объеме не осуществляется в деревни Тетея, Ерема, В-Калинино. В магазинах отдаленных населенных пунктов Катангского района нет необходимых продуктов, таких как детское питание, молочные продукты, фрукты, конфеты, печенье. В магазине Райпотребсоюза с. Хамакар на момент посещения сотрудником аппарата Уполномоченного (сентябрь 2014 года) были в ограниченном количестве только мука, крупа, сахар, спички. По сообщениям граждан в д. Тетея не было спичек, в д. Наканно не было муки. Запас продуктов не создан. Промышленные и строительные товары практически не завозятся в отдаленные населенные пункты. Нет, например, стекла, порой окна затянуты целлофаном.

Увеличение регулярности авиационных перевозок в Тофаларию является сегодня насущной необходимостью. Авиация - это единственная возможность попасть на "большую землю" для местного населения. Авиация - единственное средство для доставки скоропортящихся продуктов и других продуктовых и промышленных товаров первой необходимости. Если в 2013 году вертолетом МИ-8 было совершено 134 рейса в населенные пункты Тофаларии, что тоже не покрывало потребность, то в 2014 году был запланирован всего 91 рейс. Только после обращения Уполномоченного к Губернатору Иркутской области Ерощенко С.В. количество рейсов было незначительно увеличено в связи с увеличением финансирования на эти цели в 2014 году (приложения N 2, N 3).

Вопрос о необходимости увеличения количества пассажирских и грузовых рейсов в Тофаларию возник уже давно. Например, постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 19 октября 2011 года было признано депутатским запросом обращение депутата Сагдеева Т.Р. к Губернатору Иркутской области Мезенцеву Д.Ф. "О мерах государственной поддержки коренных малочисленных народов, проживающих в с. Алыгджер". В депутатском запросе отмечается, что "в с.Алыгджер сложилась катастрофическая ситуация: в магазинах нет самых необходимых продуктов - маргарина, растительного масла, кондитерских изделий. Многие продукты, имеющиеся в продаже, просрочены. Объем завозимых продуктов не покрывает потребности населения, что объясняется недостаточным количеством рейсов авиатранспорта. Почтовые отправления поступают 1 раз в 10 дней и реже. На протяжении многих лет к началу зимы выходят из строя дизельные электрогенераторы, обеспечивающие электричество в поселке. С 5 октября и до настоящего времени жители поселка живут без электричества. В обращении жителей поселка в мой адрес, которое подписали 274 человека, указано, что ситуация находится на грани социального взрыва.".

По депутатскому запросу Правительством Иркутской области были приняты некоторые меры, однако кардинально вопрос решен не был.

По оценке ситуации с доставкой продуктов в Тофаларию, данной Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области от 2014 года, ассортимент скоропортящихся продуктов (молочная продукция, колбасные изделия, сыры и др.) и плодоовощной продукции ограничен, поступает в недостаточном объеме с учетом потребностей населения. Магазины по реализации продовольственных товаров не отвечают требованиям санитарного законодательства по объемно-планировочным решениям, не обеспечены водоснабжением и водоотведением канализованием.

В рассмотрении острых проблемы# защиты прав и свобод представителей коренных малочисленных народов, проживающих в Нижнеудинском районе, в 2014 году приняли участие и сотрудники прокуратуры Иркутской области, которые совместно с Уполномоченным побывали в труднодоступных и отдаленных населенных пунктах: Алыгджер, Нерха, Верхняя Гутара. Как было установлено в ходе посещения Нижнеудинского района, единственным перевозчиком (вертолетные перевозки) является авиакомпания "Ангара", с которой администрацией Нижнеудинского района был заключен договор на перевозку пассажиров и багажа. В 2014 году стоимость летного часа по сравнению с 2013 годом увеличилась на 42,6%.

Вследствие увеличения стоимости летного часа сократился объем перевозок пассажиров и продуктов питания. Вертолеты летают только 2 раза в месяц. Жители поселков не могут вылететь в г.Нижнеудинск по 10 - 15 дней.

Инициативная группа жителей Тофаларии направила Уполномоченному телеграмму следующего содержания:

"Обращаются к Вам жители Тофаларии по поводу выделения дополнительных средств для полетов в поселки Тофаларии. Наступила пора отпусков. Люди едут на медицинскую комиссию, на каникулы, в больницу, к родственникам. Но вертолеты к нам по - прежнему летают раз в десять дней. В аэропорту г.Нижнеудинска скапливаются по 56 - 60 человек. Вертолет может взять на борт не более 20 человек. Вот и приходится остальным ждать следующего рейса с маленькими детьми, без средств к существованию. И не факт, что на следующий рейс эти люди попадут, а многим просто негде жить. Везде в нашей стране выделяют дополнительные рейсы поездов, самолетов на летний период. И только мы никому не нужны. Мы живем как в резервации - ни к нам приехать, ни нам выехать. Тем более, что просто так никто не летает. Убедительно просим Вас помочь в решении данного вопроса о выделении дополнительных средств для полетов в Тофаларию." (приложение N 4).

Надо сказать, что руководством муниципального образования "Нижнеудинский район" предпринимались необходимые меры для изменения ситуации с авиаперевозками в села Тофаларии, однако своевременно эти вопросы решены не были.

Оценивая сложившуюся ситуацию, следует напомнить, что в Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2001 г. N 564, предусмотрены целевые индикаторы и показатели изменения социально-экономического положения в результате реализации данной Федеральной целевой программы. Среди других индикаторов предусмотрен и такой: удельный вес мест проживания коренных малочисленных народов Севера, имеющих регулярную транспортную связь с районным центром (не реже 3 раз в неделю) в общем объеме мест традиционного проживания. В соответствии с названной Программой в 2008 году таких мест традиционного проживания должно быть 55%. Данный показатель по Тофаларии даже в 2015 году равен 0%.

В рамках реализации мероприятий Государственной программы Иркутской области "Развитие транспортного комплекса Иркутской области" на 2014 - 2018 годы, предусмотрена финансовая помощь Нижнеудинскому району на компенсацию стоимости услуг авиационного транспорта между населенными пунктами. Общий объем финансирования данного мероприятия в 2014 году составлял 29,7 млн руб. Только после обращений жителей Тофаларии к Губернатору области и вмешательства Уполномоченного размер финансирования на авиаперевозки был увеличен до 36 759,3 тыс. руб.

По данным администрации муниципального образования "Нижнеудинский район" для перевозки жителей Тофаларии необходимо не менее 2 рейсов в неделю, т.е. 424 рейса в год. Для доставки продовольствия и товаров народного потребления необходимо увеличение количества грузовых рейсов до 92. Для решения указанного вопроса необходимо увеличение финансирования за счет субсидий из областного бюджета. На перевозку пассажиров необходимо 102 млн руб.; на доставку скоропортящихся товаров по минимальным нормам потребления - 30 млн руб.; на доставку продуктов питания, товаров народного потребления, горюче смазочных материалов, стройматериалов, оборудования и инвентаря - 7 млн руб.

В областном бюджете на 2015 год финансовых средств на авиаперевозки в Тофаларию запланировано 34 659,3 тыс. руб., что явно недостаточно. В настоящее время появилась надежда на изменение ситуации в лучшую сторону. Так, на совещании в Министерстве жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области под председательством министра И.Н.Носкова по вопросу жизнедеятельности населенных пунктов Тофаларии Нижнеудинского района принято решение рассмотреть возможность увеличения бюджетных ассигнований муниципальному образованию "Нижнеудинский район" и направить служебную записку в Министерство финансов Иркутской области для подготовки соответствующей законодательной инициативы.

Следует отметить, что, не решив проблему транспортной доступности, невозможно решить и другие проблемы, которые связаны с условиями реализации прав граждан на своевременную медицинскую помощь, на доступ к приемлемому ассортименту продуктов и промышленных товаров, на свободу передвижения и др.

О соблюдении права на защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов

Природа для коренных малочисленных народов не просто ресурс для жизни, это их исконная среда обитания, в пределах которой эти народы осуществляют бытовую, хозяйственную и культурную деятельность. Неразрывная связь с природой влияет на их самоидентификацию и образ жизни. Все коренные малочисленные народы владеют и сохраняют земли в качестве важного фактора производственного процесса, организации семейной жизни и территориальной основы существования народа как такового. Весь спектр эмоциональных, культурных, духовных и религиозных факторов показывает, насколько сильна взаимосвязь с землей. При этом огромное значение для самобытности коренных народов, их выживания и сохранения культуры имеет коллективный аспект и аспект преемственности поколений.

Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей в соответствии с пунктом "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесена к совместному ведению России и ее субъектов. То есть, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей - это предмет ведения, которым обязаны заниматься и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Среди семи задач, обозначенных в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. N 132-р, задача сохранения исконной среды обитания и традиционного природопользования, необходимых для обеспечения и развития традиционного образа жизни малочисленных народов, названа первой. Решение данной задачи предусматривает осуществление деятельности по восьми направлениям, однако успешной эту работу на данный период времени назвать нельзя. Краткая информация о реализации этих направлений деятельности и имеющихся проблемах дана в настоящем Специальном докладе (приложение N 5).

Одним из основных международно-правовых документов по вопросам защиты окружающей природной среды является Конвенция о биологическом разнообразии, заключенная 5 июня 1992 г. в г.Рио-де-Жанейро. Российская Федерация Конвенцию ратифицировала Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии". Статьей 8 Конвенции предписывается, что каждая договаривающая сторона, насколько это возможно и целесообразно, создает систему охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия, а также, в соответствии со своим национальным законодательством, обеспечивает уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствует их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощряет совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики. Однако положение Конвенции о сохранении и поддержании знаний, нововведений и практики коренных и местных общин не нашло своего воплощения в нормативных правовых актах, принятых в Иркутской области в сфере охраны окружающей среды. Упоминания о знаниях и практике коренных малочисленных народов и их общин нет в законах Иркутской области от 11 июня 2008 г. N 23-ОЗ "Об отдельных вопросах охраны окружающей среды в Иркутской области", от 16 декабря 2013 г. N 140-ОЗ "Об отдельных вопросах организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, представители которых проживают на территории Иркутской области", а также в постановлении Правительства Иркутской области от 24 октября 2013 г. N 444-пп "Об утверждении государственной программы Иркутской области "Охрана окружающей среды на 2014 - 2018 годы".

В Законе области "Об отдельных вопросах организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, представители которых проживают на территории Иркутской области", имеются отдельные правовые нормы декларативного характера, говорящие об учете мнения коренных малочисленных народов и об обеспечении учета интересов коренных малочисленных народов. Понятно, что учет мнения и интересов - это не совсем то, о чем идет речь в Конвенции. В ней говорится о сохранении и поддержании знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, о поощрении совместного пользования на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики.

Факт проживания на территории Иркутской области эвенков и тофаларов, относящихся к коренным малочисленным народам, обязывает органы государственной власти области более активно и заинтересованно подходить к решению любых вопросов с участием коренных малочисленных народов. Вопрос же о сохранении и поддержании знаний, нововведений и практики коренных и местных общин для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, а также для сохранения и развития территорий проживания и территорий традиционной хозяйственной деятельности, является одним из важнейших. Поэтому эти вопросы должны быть учтены и отражены в региональном законодательстве, должны быть найдены приемлемые формы для включения коренных малочисленных народов в деятельность по охране окружающей среды в целом и защите исконной среды обитания этих народов, в частности.

Проблема защиты прав коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование является ключевой. Однако вопрос создания территорий традиционного природопользования в соответствии с действующим в этой сфере законодательством не решается в Иркутской области длительное время.

Говоря о праве коренных малочисленных народов на создание территорий традиционного природопользования, следует исходить из того, что это право - одно из существенных в специальном правовом статусе коренных малочисленных народов. Создание территорий традиционного природопользования решает двуединую задачу: сохранение природы и создание условий для жизнеобеспечения коренных малочисленных народов. При промышленном освоении территорий, которое остановить невозможно, следует обеспечить учет интересов коренных малочисленных народов, создать условия для реализации ими своих прав, установленных действующим законодательством.

Вот что пишут Уполномоченному представители коренных малочисленных народов, проживающие в д. Тетея Катангского района: "В районе работает много экспедиций. Слышали, что скоро в районе д. Тетея также будут вестись работы. Мы опасаемся этого. Будут уничтожены кормовые базы для оленей".

Следует отметить, что в Катангском районе территория традиционного природопользования не создана. Как сообщили в администрации района, Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области еще в ноябре 2013 года проинформировало руководство района, что государственный контракт от 8 июля 2013 года N 66-05-36/13, заключенный с ООО "Аланс" на выполнение работ по подготовке материалов, обосновывающих образование территории традиционного природопользования регионального значения в Катангском районе, расторгнут. Между тем Катангский район является территорией компактного проживания эвенков, общая численность которых составляет 586 человек (17% от численности населения Катангского района). Основная масса представителей коренных малочисленных народов Севера проживает в северной части Катангского района в селах Хамакар (112 человек), Наканно (56 человек), Тетея (41 человек), Ербогачен (241 человек).

Законодательные гарантии о закреплении за тофаларами территории традиционного природопользования до настоящего времени органами местного самоуправления и исполнительными органами власти Иркутской области также не реализованы. В результате у них на практике возникают трудности с заготовкой и легализацией добытой продукции, которая зачастую изымается сотрудниками полиции и госинспекторами.

Как показывают обращения представителей коренных малочисленных народов, проживающих в Нижнеудинском районе, к Уполномоченному, в прокуратуру и другие государственные органы, многие проблемы они видят в том, что их охотничьи угодья относятся к категории общедоступных. Это означает, что охотничьи угодья не закреплены только за представителями коренных малочисленных народов, в связи с этим их традиционный уклад постоянно нарушается приезжими охотниками, которые не заинтересованы в воспроизводстве диких животных. По имеющимся данным тофаларские охотничьи угодья расположены на площади 2,9 млн га. Вплотную к местам традиционного проживания тофаларов подходят границы государственного федерального заказника "Тофаларский". Местные жители сообщают информацию о постоянных нарушениях заповедного режима посетителями федерального заказника, высказывают жалобы на отсутствие сведений о границах как самого заповедника, так и его буферной зоны.

Еще в 1999 году в Нижнеудинском районе за коренными малочисленными народами закреплялись территории традиционного природопользования. Вместе с тем площадь, границы и правовой режим их не были установлены. До настоящего времени не урегулированы вопросы организации охраны этих территорий, не определен перечень должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного экологического надзора в области охраны и использования этих территорий, не установлена ответственность за нарушение режима территорий.

Тофалары заявляют о стремительном росте браконьерства в лесах и на водных объектах, отсутствии надлежащего контроля со стороны правоохранительных и контролирующих органов за передвижением современных транспортных средств: аэро лодок, гусеничных вездеходов, летательных аппаратов. В результате в местах традиционного природопользования тофаларов и их родовых общин снижаются популяции охотничьих животных, рыбы.

По мнению жителей Тофаларии участились случаи нарушения природоохранного законодательства при добыче полезных ископаемых организациями-недропользователями. В результате загрязняются реки Бирюса, Малый Тагул, Гутара, Ия, Джугоян, Хайлома, Хунга и множество ручьев. Тяжелой техникой дороги прокладываются хаотично, без учета возможности сохранения животного мира. Местные жители и тофаларские родовые общины о деятельности компаний не информируются, ущерб от потери охотугодий в результате вырубки лесных участков не компенсируется.

Вот что пишут представители коренных малочисленных народов, проживающих в п. Нерха Нижнеудинского района: "В соответствии с п.1 ч.1 ст.8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" тофалары имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами. Земли Нерхинского сельского поселения относятся к категории земель традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Все земли (охотничьи угодья) вокруг данного поселения распределены между тофаларами, проживающими в Нерхинском сельском поселении, точнее между их семьями (родами). Данное распределение имеет неофициальный характер, т.е. нигде юридически не закреплено, но каждая семья (род) тофаларов с незапамятных времен знает границы участка, на котором члены семьи, объединенные по кровно-родственному признаку, имеют право вести традиционную хозяйственную деятельность. У моей семьи, как и у семей других тофаларов, отсутствуют какие-либо документы, подтверждающие наше право безвозмездно пользоваться землями на данной территории. Отсутствие указанных документов неоднократно приводило к ущемлению прав и законных интересов моей семьи, в частности со стороны лиц, которые осуществляли хозяйственную деятельность на указанной территории - работники геологоразведочных организаций, браконьеры, заготовители ореха и т.д. Последние просто игнорировали наши требования о предоставлении документов, подтверждающих право на осуществление хозяйственной деятельности на данной территории или о прекращении незаконной деятельности, мотивируя тем, что у нас у самих нет документов, подтверждающих право пользования данной землей. В этой связи неоднократно ущемлялись такие права, предусмотренные Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", как: участие в осуществлении контроля за использованием земель, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; участие в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов; на возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами".

По информации Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области за коренными малочисленными народами были закреплены территории традиционного природопользования еще Решением Иркутского областного Совета Народных Депутатов от 12 ноября 1990 г. N 488 "О пересмотре размера расчетной лесосеки в Иркутской области". Такие территории были закреплены за коренными малочисленными народами в семи районах Иркутской области: Жигаловском, Казачинско-Ленском, Катангском, Качугском, Киренском, Нижнеудинском и Усть-Кутском. Согласно указанному решению на этих территориях с 1991 г. предусмотрен запрет рубок леса и исключение лесов из состава эксплуатационных. Однако Решением областного Совета Народных Депутатов не были установлены площадь, границы и правовой режим территорий традиционного природопользования. В настоящее время предоставление лесных участков в аренду для рубки леса осуществляется без учета данного Решения. На земли лесного фонда на территории Иркутской области в 2007 - 2008 годах зарегистрировано право собственности Российской Федерации.

В целях сохранения и защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, сохранения биологического разнообразия в рамках долгосрочной целевой программы Иркутской области "Организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов в Иркутской области на 2013 - 2015 годы", Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области было реализовано мероприятие по подготовке материалов, обосновывающих образование территории традиционного природопользования регионального значения в Качугском районе Иркутской области. В настоящее время эта территория образована постановлением Правительства Иркутской области от 29 декабря 2014 г. N 704-пп "Об образовании территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Иркутской области, регионального значения, расположенной на территории муниципального образования "Качугский район" Иркутской области". Этим же постановлением утверждено Положение об этой территории.

В соответствии с Положением на территории традиционного природопользования запрещается деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам (пункт 12). Вырубка лесных массивов в промышленных целях не отнесена к запрещенным видам деятельности. В то же время в этом же Положении констатируется, что вырубка лесных массивов в настоящее время является одним из главных факторов антропогенного воздействия на природные комплексы территории традиционного природопользования. В настоящее время лесопользователям передано 47% площади данной территории, что грозит нарушением экологического баланса и разрушением среды обитания эвенков (пункт 9). Понятно, что имеющееся противоречие, которое зафиксировано в самом Положении о территории традиционного природопользования, следует разрешать. Однако когда это будет сделано, непонятно.

В Иркутской области не утверждено типовое положение о территории традиционного природопользования регионального значения, не принят и региональной# закон об этих территориях. В соответствии с Федеральным законом "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования осуществляется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. В Иркутской области такого закона нет, между тем, есть положительные примеры других субъектов Федерации. Краткий обзор практики правового регулирования субъектами Российской Федерации общественных отношений в области образования, охраны и использования этих территорий представлен в настоящем Специальном докладе (приложение N 6).

В практической деятельности следует иметь ввиду, что если исполнительные органы власти и местного самоуправления не обеспечат сохранение среды обитания коренных малочисленных народов, то проблематично говорить вообще о сохранении этого этноса.

О соблюдении права на труд и свободу предпринимательской деятельности коренных малочисленных народов

Экстремальные условия проживания коренных малочисленных народов предопределяют выбор деятельности, позволяющей обеспечить выживание и необходимый уровень жизни.

Следует подчеркнуть, что в течение длительного времени социально-экономическому положению коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока не уделялось достаточного внимания, что привело на практике к нежелательному изменению их привычных и традиционных условий жизни, ухудшению ее качества. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила некоторые из них на грань вымирания.

Говоря о праве на труд и праве на свободу предпринимательской деятельности коренных малочисленных народов, нельзя не учитывать интенсивное промышленное освоение территорий традиционного расселения этих народов. Порой наблюдается, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов, что является причиной оставления представителями коренных малочисленных народов традиционных мест проживания и (или) прекращения традиционной деятельности. Отдельные представители коренных малочисленных народов пытаются изменить привычный образ жизни, найти новые пути выживания. В такой ситуации органы публичной власти обязаны обеспечить условия для реализации представителями коренных малочисленных народов права на труд и права на свободу предпринимательской деятельности.

По данным, полученным от Министерства труда и занятости Иркутской области, за период с января по июнь 2014 года обратились в областные государственный казенные учреждения "Центра занятости населения Иркутской области" из числа коренных малочисленных народов 49 человек (23 эвенка и 26 тофаларов).# При содействии органов занятости населения в 2014 году трудоустроены 7 человек (бухгалтер - 1 чел., продавец - 1 чел., санитар - 1 чел., уборщик производственных и служебных помещение# - 1 чел., стропальщик - 1 чел., электрик - 1 чел.), приняли участие в общественных работах - 9 человек. В 2014 году прошли профессиональное обучение 2 эвенка по специальности: модистка головных уборов, продавец. Тридцать три человека получили государственную услугу по профессиональной ориентации граждан.

Однако официальные цифры не отражают истинной картины хронической и массовой безработицы в местах проживания коренных малочисленных народов. Причина массовой безработицы в том, что в населенных пунктах постоянной работы нет, а в тайге рабочие места не организованы. В настоящее время в населенных пунктах Тофаларии проживает около 700 человек трудоспособного населения, и только 230 человек имеют постоянную работу в учреждениях социальной сферы. В советское время существовала система коопзверопромхозов, которые объединяли людей и организовывали работу. В период деятельности коопзверопромхоза и потребительского общества Тофалария давала в лучшие годы, в зависимости от урожайности, и при поддержке государства:

до 1,5 тыс. тонн высококачественных ягод и кедровых орехов;

до 20 тонн лекарственного экологически чистого технического сырья;

до 50 тонн диетического мяса диких животных, глухарей, рябчиков;

до 10 тонн пресноводной высокогорной рыбы ценных пород;

до 3 тыс. соболиных шкурок;

28 тыс. шкурок белок.

Развивалось оленеводство и коневодство как сопутствующие охотничьему промыслу виды деятельности. Стадо домашних (рабочих) оленей составляло более 3 тыс. голов. Сегодня эта уникальная порода северного оленя находится под угрозой исчезновения. Специалисты знают, что это самая древняя из одомашненных пород северного оленя, самая крупная, что в прежние годы ценилось оленеводами северных территорий. Стадо коней достигало более 300 голов, стадо диких оленей достигало 8 тыс. голов, и все эти ресурсы были задействованы в производстве. В настоящее время все это утрачено. Созданные национальные общины не в состоянии эффективно заменить такого организатора производства как коопзверопромхоз.

Новые структуры (частные предприятия, индивидуальные предприниматели) не в состоянии поднять и решать проблемы организации какого-либо производства в местах проживания коренных малочисленных народов, так как их деятельность направлена на получение быстрой и максимальной прибыли при минимуме затрат. Существует большая проблема доставки провианта и орудий на таежные охотничьи угодья. Раньше этими вопросами тоже занимался коопзверопромхоз.

На решение проблем занятости граждан из числа коренных малочисленных народов отрицательно сказывается удаленность от районных центров их мест проживания, образ жизни, национальные особенности, и, как неоднократно отмечалось, низкий уровень образования.

Одним из эффективных на сегодняшний день мероприятий по обеспечению занятости коренных малочисленных народов является организация самозанятости. Однако органами службы занятости населения не проводится целенаправленная работа по привлечению граждан из числа коренных малочисленных народов на обучение основам и навыкам ведения предпринимательской деятельности, созданию в местах проживания цехов по первичной и глубокой переработке продукции оленеводства и других традиционных промыслов. Это нашло свое подтверждение при встречах Уполномоченного и сотрудников его аппарата с представителями коренных малочисленных народов; Люди не информированы о проводимой органами службы занятости вышеперечисленной работе. Поступали жалобы на отказы в субсидиях для открытия собственного дела. Повсеместно высказываются претензии об отсутствии возможности сдать продукцию рыболовства, охоты, оленеводства, а также дикоросы непосредственно в местах их заготовки, добычи и сбора.

Трудно не согласиться с выводами прокуратуры Иркутской области о том, что органы государственной власти области и органы местного самоуправления на протяжении многих лет не решали вопросы организации производства и активной занятости населения. Это порождает деградацию трудовых навыков и социальное иждивенчество населения. В ходе подготовки доклада Уполномоченному и сотрудникам его аппарата не смогли установить, сколько и каких постоянных рабочих мест было в последнее время создано в местах компактного проживания тофаларов и эвенков.

В Иркутской области была принята долгосрочная целевая программа "Организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в Иркутской области на 2013 - 2015 годы", которая действовало#, правда, только до конца декабря 2013 года. Как показывает практика, одной из проблем реализации Программы стало пассивное участие представителей коренных малочисленных народов в отдельных мероприятиях. Однако встречи Уполномоченного и сотрудников его аппарата с представителями коренных малочисленных народов в районах их компактного проживания показали, что представители коренных малочисленных народов практически не информированы о мероприятиях программы. В некоторых районах (Киренский, Мамско-Чуйский) представители указанных народов разобщены, не организованы в некоммерческие организации (общин), хотя это облегчило бы им получение государственной помощи. Например, на мероприятие "Предоставление субсидий некоммерческим организациям, личным подсобным хозяйствам на содержание домашних северных оленей, возмещение части затрат на приобретение оленей, в том числе, включая их доставку в целях развития северного оленеводства" в 2013 году областным бюджетом было предусмотрено 1 300,00 тыс. руб. Однако средства не освоены из-за отсутствия заявок. То же самое повторилось в 2014 году.

Кстати во многих местах проживания малочисленных народов Севера воссозданы общины, как традиционные формы организации совместной деятельности, распределения продукции и взаимопомощи. Появились общественные лидеры и успешные предприниматели - руководители общин и предприятий из числа представителей малочисленных народов Севера. В почте Уполномоченного имеется жалоба руководителя одной из родовых общин о том, что ему создаются исполнительной властью области бюрократические препоны, тормозящие стремление на созданию рабочих мест, обеспечению самозанятости.

Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. N 132-р, направлена, в том числе, на объединение усилий органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, включая объединения коренных малочисленных народов, для решения вопросов устойчивого развития этих народов.

Поэтому заслуживает внимания и применения практика, сложившаяся за последние годы в рамках развития государственно-частного партнерства, заключения крупными промышленными компаниями, в том числе топливно-энергетического комплекса, договоров с органами государственной власти субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления, общинами коренных малочисленных народов, районными и поселковыми объединениями малочисленных народов, отдельными национальными домохозяйствами - владельцами "родовых угодий", что позволило создать внебюджетные фонды кредитной поддержки предприятий малочисленных народов Севера. В Иркутской области администрация муниципального образования "Катангский район" при активном участии Иркутской региональной общественной организации "Союз содействия коренным малочисленным народам Севера Иркутской области", во взаимодействии с нефтедобывающими компаниями, осуществляющими свою деятельность на территории района, производила доставку охотников на угодья и стойбища, а также продуктов питания и горюче # материалов для них. При подготовке соглашений о социально-экономическом сотрудничестве с нефтедобывающими компаниями, осуществляющими свою деятельность на территории Катангского района, администрация муниципального образования "Катангский район" включает в перечень мероприятий помощь национальным эвенкийским общинам и общественным организациям. Так, в 2014 году на эти цели было предусмотрено 3,5 млн руб.

Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры, положение коренных малочисленных народов в последние время осложнено неприспособленностью их традиционного образа жизни к современным экономическим условиям. Низкая конкурентоспособность традиционных видов хозяйственной деятельности обусловлена малыми объемами производства, высокими транспортными издержками, отсутствием современных предприятий и технологий по комплексной переработке сырья и биологических ресурсов.

Кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности привело к обострению социальных проблем. Уровень жизни значительной части граждан из числа коренных малочисленных народов, проживающих в сельской местности или ведущих кочевой образ жизни, ниже среднероссийского. Уровень безработицы в районах, где проживают коренные малочисленные народы, в 1,5 - 2 раза превышает средний по Российской Федерации.

Одной из задач создания условий для формирования устойчивого развития коренных малочисленных народов является развитие и модернизация традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. Для решения данной задачи необходимо, в частности, системно развивать поддержку форм малого и среднего предпринимательства коренных малочисленных народов, направленных на повышение эффективности традиционных видов хозяйственной деятельности, включая развитие системы финансовой поддержки, кредитования и лизинга. Одной из важных задач является задача развитие сети факторий. Однако это направление практически не развивается в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности. В Катангском районе была создана фактория, однако из-за разногласий руководителя с администрацией района она так и не заработала. При этом цена за пушнину, в частности за соболя, которую диктуют перекупщики, не оправдывает затраты на ее добычу. Такое положение дел не стимулирует заниматься традиционными видами деятельности.

Имеются случаи, когда длительное время задерживают заработную плату. Например, в Катангском районе сообщили, что # в с. Наканно на протяжении 5 месяцев не получал заработную плату. Многие жители отдаленных населенных пунктов высказывают справедливые возмущения организацией жизнедеятельности и труда в этих населенных пунктах.

Актуальным направлением для изменения ситуации с занятостью представителей коренных малочисленных народов является создание в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности цехов по первичной и глубокой переработке продукции оленеводства и других традиционных промыслов, в том числе с использованием современных технологий.

Необходима обоснованная государственная поддержка развития северного оленеводства и селекционно-племенной работы для улучшения пород северного оленя. Представляется, что будет востребовано такое направление, как ввод в действие цехов по переработке пантового и ферментно-эндокринного сырья для нужд фармакологии и фармацевтики, выпуск лекарственных препаратов. Теме оленеводства необходимо уделить особое внимание, так как если правильно организовать весь процесс разведения оленей, то этот вид деятельности может приносить не только моральное удовольствие, но и финансовый результат.

Для развития оленеводства нужны пригодные пастбища. Сохранение территорий под пастбища возможно обеспечить только при создании территорий традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения, о чем уже было сказано ранее для развития видов традиционной деятельности коренных малочисленных народов и для организации самозанятости представителей коренных малочисленных народов. Для успешного развития оленеводства, а следовательно и для решения вопроса с занятостью представителей коренных малочисленных народов, необходимо запланировать целый ряд финансово затратных мероприятий. Это и создание специальных промежуточных баз на пути движения оленьего стада во время выпаса, которые необходимы для подкормки животных в зимний период, когда они остаются под открытым небом и самостоятельно пытаются обеспечить себя пищей, это и улучшение ветеринарного надзора за животными, которые выпасаются кочевым способом, это и создание организаций, занимающихся переработкой продукции оленеводства, изготавливающих экологически чистую продукцию из оленины, организация специально оборудованных забойных пунктов. Общины коренных малочисленных народов без государственной поддержки все эти вопросы решить самостоятельно не могут.

Одной из проблем является своевременно# истребление волков. Как сообщили представители коренных малочисленных народов из д. Тетея Катангского района волков не отстреливали 10 лет. Эвенки в результате они уничтожили все молодое поколение оленей.

В Иркутской области действует государственная программа Иркутской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия" на 2014 - 2020 годы, которая утверждена постановлением Правительства Иркутской области от 9 декабря 2013 г. N 568-пп. В состав названной программы включены 10 подпрограмм, в том числе подпрограмма "Поддержка традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов в Иркутской области: оленеводство#, охоты и рыболовства" на 2014 - 2015 годы. Данной подпрограммой на 2014 год было предусмотрено предоставление субсидий в целях осуществления традиционного хозяйствования и занятия промыслами малочисленных народов (оленеводство, рыболовство, охота) на содержание домашних северных оленей - 1 млн рублей, а так же # редоставление субсидий в целях осуществления развития традиционного хозяйствования и занятия промыслами малочисленных народов (оленеводство, рыболовство, охота) в сумме 3,5 млн рублей. Вряд ли этого будет достаточно, чтобы кардинально изменить ситуацию в сохранении и возрождении традиционных видов деятельности коренных малочисленных народов Иркутской области. Понимая значимость такого вида животноводства как оленеводство для самозанятости коренных малочисленных народов Севера Сибири и Дальнего Востока, в Красноярском крае приняли Закон Красноярского края от 11 декабря 2012 г. N 3-868 (ред. от 15 декабря 2013 г.) "О государственной поддержке северного оленеводства в Красноярском крае". Представляется, что Иркутской области следует принять положительный опыт соседнего субъекта Федерации.

В создании правовых условий для занятости и самозанятости коренных малочисленных народов на уровне субъекта Российской Федерации важно принимать решения, которые бы не входили в противоречие с федеральным законодательством, а также творчески использовать потенциал федерального законодательства, оптимально реализовать предоставленные субъекту Федерации полномочия. Однако в Иркутской области, к сожалению, имеются другие примеры. Так, по результатам мониторинга применения действующего законодательства прокуратурой Иркутской области установлено, что в нарушение 3-месячного срока, предусмотренного частью 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не разработан правовой акт Правительства области об исполнительном органе государственной власти области, уполномоченном на реализацию Закона области от 9 декабря 2013 г. N 111-оз "Об отдельных вопросах деятельности общин коренных малочисленных народов, представители которых проживают на территории Иркутской области". В Иркутской области, согласно информации, предоставленной прокуратурой области не был приведен в соответствие с Законом области от 16 декабря 2013 г. N 140-оз "Об отдельных вопросах организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, представители которых проживают на территории Иркутской области", приказ министерства имущественных отношений области от 2 ноября 2012 г. N 36/пр "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Представление в аренду, безвозмездное пользование объектов государственной собственности Иркутской области". В этой связи в Правительство области было внесено представление об устранении нарушения закона. Результатом рассмотрения представления стало принятие соответствующего Закона области. Так, Законом Иркутской области от 10 июля 2014 г. N 82-ОЗ "О внесении изменения в часть 2 статьи 8 Закона Иркутской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Иркутской области" внесены соответствующие изменения. В частности, часть 2 статьи 8 указанного Закона дополнена пунктом 10(1), в соответствии с которым предусмотрена передача на безвозмездной основе имущества, находящегося в областной государственной собственности, в пользование общинам коренных малочисленных народов, представители которых проживают на территории Иркутской области, и лицам, относящимся к малочисленным народам, в целях осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами.

Прокуратурой области принесен протест на противоречащее бюджетному и антимонопольному законодательству Положение о предоставлении субсидий в целях возмещения затрат, связанных с созданием и развитием юридических лиц, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся промыслами малочисленных народов (оленеводство, рыболовство, охота), утвержденное постановлением Правительства области от 12 сентября 2013 г. N 351-пп. Положение предусматривало предоставление субсидий только юридическим лицам, что противоречит статьям 65, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации о предоставлении субсидий производителям товаров, работ, услуг независимо от организационно-правовой формы. Более того, предоставление субсидий исключительно юридическим лицам являлось нарушением законных прав и интересов субъектов предпринимательства, создавало дискриминационные условия, необоснованно сужая круг возможных получателей. Постановлением Правительства Иркутской области от 15 сентября 2014 г. N 450-пп указанное положение признано утратившим силу.

Для успешной реализации права на труд и права на свободу предпринимательской деятельности коренных малочисленных народов в Иркутской области еще много предстоит сделать. Приходится сожалеть, что принятый еще в 2001 году Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской федерации#" фактически не работает. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы.

Некоторые рекомендации по изменению ситуации в сфере занятости и самозанятости коренных малочисленных народов сформулированы в настоящем Специальном докладе.

О соблюдении права на образование коренных малочисленных народов и права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на образование (статья 43). В России гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Основное общее образование в России обязательно. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Учитывая отдаленность населенных пунктов проживания коренных малочисленных народов, неразвитость социальной инфраструктуры, объективно возникает большая обеспокоенность по поводу обеспечения доступности качественного образования для детей и молодежи из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Коренные малочисленные народы проживают на территориях традиционного расселения своих предков, пытаются сохранить традиционный образ жизни, хозяйствования и промыслы, осознают себя самостоятельными этническими общностями. Эти особенности должны быть учтены при предоставлении представителям коренных малочисленных народов государственных услуг, в том числе услуг по предоставлению образования.

Одной из главных особенностей, которую необходимо учитывать в процессе образования коренных малочисленных народов, - это сохранение и развитие родного языка. В соответствии с частью 2 статьи 26 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Данный принцип установлен и в Законе Российской Федерации от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации". Язык, как знаковая система, лежащая в основе человеческого общения, формирует идентичность человека, позволяет ему быть понятым и понимать других. Согласно части 1 статьи 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской федерации# на всей ее территории является русский язык. Однако Россия по форме государственного устройства - федерация, состоящая из множества равноправных субъектов - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Совокупность исторических, географических, социальных факторов придает субъектам Российской Федерации своеобразие, которое выражается в образе жизни населения, его традициях, культурных и национальных обычаях, а также языке, отличном от государственного. Как следствие, в России существует многоязычие. При этом Конституция Российской Федерации гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68).

Процесс получения представителями образования коренных малочисленных народов организован в Иркутской области с определенными особенностями по сравнению с общим порядком. По данным Министерства образования Иркутской области, в 25 образовательных организациях пяти муниципальных образований региона организовано обучение 157 детей эвенков и 209 детей тофаларов по программе дошкольного и общего образования.

Дошкольное образование получает 94 ребенка (38 - эвенки и 56 - тофалары) в девяти детских садах Катангского, Мамско-Чуйского и Нижнеудинского района.

Программы общего образования для 272-х школьников (119 - эвенки и 153 - тофалары) реализуются в 16 общеобразовательных организациях Качугского, Катангского, Мамско-Чуйского, Нижнеудинского района и Усть-Кутского муниципального образования.

Ежегодно формируется этнокультурная составляющая содержания общего образования в общеобразовательных организациях, в которых обучаются дети представителей коренных малочисленных народов. В 2013 - 2014 учебном году в учебные планы были включены такие предметы: литература Восточной Сибири, география Катангского района, эвенкийский язык, тофаларский язык, этническая история народов мира, факультативы "Мой край", "Север - наш дом". Данные о школах и классах преподавания этих предметах приведены в таблице (приложение N 7).

При посещении Уполномоченным и сотрудниками его аппарата начальной школы в с. Хамакар, где преподается эвенкийский язык, было установлено, что литературы на родном эвенкийском языке недостаточно. В школе было несколько детских книжек на эвенкийском языке и учебник. В библиотеке, расположенной в доме культуры с. Хамакар, не обнаружено тематической подборки книг на эвенкийском языке, а также не было специальной "полки" по истории Севера, Сибири, истории эвенкийского народа. Такая же ситуация была обнаружена в центральной районной библиотеке с. Ербогачен. Разрозненные книги из серии "История Севера, история эвенкийского народа" были предложены для обозрения, однако систематической подборки, доступной для посетителей библиотеки, не было создано. В районной газете "Правда Севера" не выходят тематические страницы на эвенкийском языке.

При посещении Мамско-Чуйского района Уполномоченным и сотрудниками его аппарата был проведен прием представителей коренного народа - эвенков (15 человек). В ходе проведенной беседы было выявлено следующее.

В образовательных организациях Мамско-Чуйского района не преподается эвенкийский язык даже факультативно. Родители детей также не знают эвенкийский язык, в связи с чем нет возможности познания родного языка и в семье. Родители стремятся отдавать детей в школы с обучением на русском языке, исходя из большей перспективности образования, полученного на русском языке. Ошибочным является мнение, будто школа в одиночку способна "спасти" язык коренного малочисленного народа в условиях, когда родители не говорят на этом языке со своими детьми дома.

Как показала встреча Уполномоченного и сотрудников его аппарата с представителями коренного малочисленного народа (эвенки) в Киренском районе (13 чел.), только старшее поколение является носителями языковых и культурных традиций, им присущи консервативные тенденции. Младшие представители, наоборот, являются носителями инновационных тенденций, ориентированы не на родной язык, а на язык более крупного этноса (как правило, на русский). Эвенкийский язык в школах не преподается, в том числе, из-за отсутствия преподавателей эвенкийского языка.

Решение проблемы сохранения и развития исчезающих языков коренных малочисленных народов требует комплексного подхода, включающего в себя и принятие региональных нормативных правовых актов по законодательной поддержке и стимулированию сохранения языков коренных малочисленных народов их современного развития; созданию благоприятной языковой среды через сохранение традиционного образа жизни и традиционных видов хозяйственной деятельности этих народов.

С целью решения некоторых из обозначенных проблем Уполномоченный внес поправки в проект закона Иркутской области "Об отдельных вопросах образования в Иркутской области", которые, к сожалению, были учтены не в полной мере. Уполномоченный предложил конкретно указать в законе обязанность четко предусмотреть преподавания на эвенкийском, тофаларском, бурятском и других языках проживающих на территории области народов. Депутаты при окончательной редакции соответствующей статьи Закона ограничились упоминанием только о родных языках.

Одной из моделей этнической школы для коренных малочисленных этносов Севера, Сибири и Дальнего Востока служит школа-интернат. При посещении поселка Алыгджер Нижнеудинского района, где находится муниципальное казенное образовательное учреждение "Алыгджерская школа-интернат", Уполномоченный провел встречу с родителями детей, пребывающих в указанной школе. В ходе беседы многие родители высказали крайне отрицательное отношение к обучению их детей в подобных образовательных организациях. Интернатная система обучения и воспитания изначально предполагает отторжение ребенка от родных корней. Признается, что на каком-то этапе интернаты помогли ликвидации безграмотности, но в настоящее время повсеместно молодое поколение малочисленных коренных народов утрачивает национальные традиции, обычаи, материальную и духовную культуру. Забываются многовековые профессии и промыслы. Оленеводство, охота, рыболовство потеряли былую престижность. Источниками всех этих бед люди все чаще и чаще считают школы-интернаты. Родители отнесли к отрицательным факторам и то, что Роспотребнадзор запрещает их детям употреблять в пищу национальные продукты, что, как они считают, отрицательно сказывается на состоянии здоровья их детей. В Хамакаре Катангского района сообщили, что питание детей в дошкольных учреждения# и интернатах организовано на основе консервированных продуктов, при этом запрещается вводить в рацион свежедобытые в тайге мясные продукты, поскольку они не прошли соответствующие исследования. Такая организация питания детей, безусловно, наносит вред их здоровью. Следует срочно организовать проверку мясных продуктов, добытых в тайге, поскольку обеспечить в необходимом количестве свежим мясом и рыбой население, в том числе интернатные и дошкольные образовательные учреждения у органов муниципальной власти не получается.

Анализ общих проблем в сфере образования коренных малочисленных народов показывает, что наблюдается снижение уровня доступности общего и профессионально-технического образования коренных малочисленных народов; существующая сеть общеобразовательных учреждений не обеспечивает потребности коренных малочисленных народов в образовании. Общеобразовательные школы и дошкольные учреждения находятся в аварийном состоянии; не решена проблема создания малокомплектных школ; образовательные учреждения испытывают недостаток педагогических кадров, не укомплектованы учебной и учебно-методической литературой, пособиями для внеклассного чтения на языках коренных малочисленных народов, слабо оснащены современными техническими средствами обучения. Например, в поселках Нижнеудинского района, где проживают тофалары, из-за нестабильности в электроснабжении не удается в полной мере применять в образовательном процессе информационные технологии, использовать возможности Интернета. В муниципальном казенном образовательном учреждении "Вершина-Тутурская основная образовательная школа" Качугского района, а также практически во всех иных районах Иркутской области компактного проживания коренных малочисленных народов, имеются вакансии учителей-предметников в связи с низкой учебной нагрузкой и, соответственно, заработной платой, удаленностью сел. Таким образом, можно сделать вывод, что несмотря на некоторые позитивные тенденции, молодежь в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов в целом не имеет возможности получить общее и начальное профессиональное образование высокого качества. Об этом говорит незначительное количество детей из числа коренных малочисленных народов, продолживших свое обучение после получения среднего общего образования в 2014 году.

В Тофаларии имеются большие проблемы, связанные с зданий состоянием образовательных учреждений. Так, администрация муниципального района муниципального образования "Нижнеудинский район", жители д. Нерха Нижнеудинского района обратились к Уполномоченному с выражением крайней озабоченности и обеспокоенности в связи с систематическими срывами сроков ввода в эксплуатацию здания школы на 72 учащихся. Уполномоченный вынужден был обращаться к Губернатору по вопросу организации работы новой школы (приложение N 8).

Как было установлено, заказчиком строительства объекта является областное государственное казенное учреждение "Управление капитального строительства Иркутской области", которым 14 апреля 2005 года был заключен государственный контракт N 47 на выполнение работ по строительству здания школы в д. Нерха. Цена государственного контракта вначале составила 29 млн руб., а затем - 48,9 млн руб.

22 декабря 2010 г. между заказчиком и подрядчиком - ЗАО ПСП "Стройсервис" подписан акт приемки и ввода в эксплуатацию законченного строительством объекта. Администрацией Нерхинского муниципального образования 22 декабря 2010 г. было подписано разрешение N 38:11/22-12-25-в на ввод объекта в эксплуатацию. Заказчиком был произведен расчет с подрядчиком в полном объеме. Таким образом, объект был принят на бумаге. Однако в августе 2012 года был произведен комиссионный осмотр объекта, по результатам которого были выявлены многочисленные значительные строительные недостатки (дефекты). С этого же времени заказчиком в отношении подрядчика ведется претензионно-исковая работа. Ввод в эксплуатацию объекта срывается на протяжении последних четырех лет.

Еще в июне 2013 года комиссией в составе заместителя начальника областного государственного казенного учреждения "Управление капитального строительства Иркутской области" Ю.Н. Меркулова, начальника управления образования муниципального образования "Нижнеудинский район" И.П.Ивановой, директора организации субподрядчика общества с ограниченной ответственностью "Стройсервис-Восток" П.Е.Юренко и иных лиц субподрядчику был установлен срок до 30 июня 2013 года на исправление недостатков.

В письме от 23 августа 2013 года N 59-37-5273/13 Министерство строительства, дорожного хозяйства Иркутской области информирует администрацию муниципального района муниципального образования "Нижнеудинский район" о том, что ориентировочная стоимость невыполненных работ составляет 5 млн рублей и проводится работа по изысканию этих средств, а в настоящее время по данным Министерства строительства, дорожного хозяйства Иркутской области эта потребность оценивается в 15 млн руб.

Из обращения в адрес Уполномоченного администрации МО "Нижнеудинский район" и жителей д. Нерха следует, что до настоящего времени выявленные дефекты не устранены и обучение детей в таком помещении представляет угрозу их жизни и здоровью. Обратившиеся к Уполномоченному считают недопустимым игнорирование их обращений за помощью в решении данных проблем, касающихся судеб детей.

Существующее здание школы-интерната в п. Алыгджер построено хозяйственным способом, без проекта, в деревянном исполнении. Стены из бруса не утеплены, снаружи не обшиты, имеют трещины, перекрытие чердачное (деревянное) деформировано, крыша из шифера имеет трещины, полы дощатые, имеют щели, прогибы, проемы оконные - двойные, глухие, дверные проемы деформированы, размеры проемов не соответствуют противопожарным нормам, канализация, благоустройство отсутствуют.

При этом какого-либо решения о признании зданий данного образовательного учреждения аварийным - не принималось.

Ежегодно из бюджета Нижнеудинского района выделяются средства на текущий (косметический) ремонт здания, который не может устранить конструктивные нарушения.

Капитальный ремонт здания школы-интерната не планируется, поскольку является экономически не целесообразным#. В тоже время проведение учебного процесса и проживание детей в школе-интернате не безопасно. Требуется строительство новой школы-интерната.

В с. Алыгджер морально и материально износился и устарел детский сад. Дети зимой замерзают.

Для решения накопившихся проблем в образовании представителей коренных малочисленных народов необходимо использовать комплексный и системный подход. Некоторые рекомендации обозначены в настоящем Специальном докладе.

О соблюдении права коренных малочисленных народов на охрану здоровья и медицинскую помощь

Право граждан Российской Федерации на медицинскую помощь - конституционное право, закрепленное в части 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации.

Статья 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" гласит: "Каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме...".

Согласно подпункта 9 части 2 статьи 8 #Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, имеют право получать бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в рамках Программы государственных гарантий обязательного медицинского страхования.

Эвенкам, проживающим в Катангском, Казачинско-Ленском, Усть-Кутском, Мамско-Чуйском, Бодайбинском и Киренском районах, медицинская помощь оказывается центральными районными больницами и фельдшерско-акушерскими пунктами поселений, экстренная помощь в отдаленных поселках - районными отделениями Территориального центра медицины катастроф. Жителям Тофаларии медицинская помощь оказывается Алыгджерской врачебной амбулаторией и 2 фельдшерско-акушерскими пунктами: Нерхинским и Верхне-Гутарским. Специализированная медицинская помощь тофаларам оказывается Нижнеудинской центральной районной больницей, куда пациенты доставляются авиатранспортом, а при необходимости санитарной авиацией.

Здания амбулатории в Алыгджере и фельдшерско-акушерских пунктов в селах Верхняя Гутара и Нерха находятся в ветхом состоянии и требуют капитального ремонта. Нет клинико-диагностического оборудования в Алыгджерской амбулатории.

Как показывают посещения Уполномоченным и сотрудниками его аппарата мест компактного проживания коренных малочисленных народов, крайне высок уровень заболеваемости, в том числе, алкоголизации населения. Практически все взрослое население нуждается в зубопротезировании.

Усугубляет проблемы со здоровьем отсутствие возможностей для полноценного питания. На прилавках магазинов сел Алыгджер, Нерха, Верхняя Гутара практически не имеется даже продуктов первой необходимости.

Быстрое и эффективное обследование больных на Севере, а также оказание им необходимой помощи, затруднено большими расстояниями, отсутствием необходимого оборудования в медицинских учреждениях, а также недостаточным количеством авиарейсов в населенные пункты.

В данной ситуации наиболее эффективной мерой являются проведение осмотров и обследований выездными медицинскими бригадами.

После обращения Уполномоченного к Губернатору